然而，众多封疆大吏的哀求依然无济于事，慈禧于6月21日发布对外宣战上谕。为了自己的权力，慈禧向来不惜一切代价，因此在权争中总能获胜。而且， 她把“中国”、“大清”和自己的权力分得清清楚楚。对她来说，有中国而无大清，中国便无意义；有大清而她不掌权，大清便无意义。因此，为了一己之权，她故 技重演，以为仍可获胜，把中国乃至清王朝都作为赌注，押在了一场明眼人皆知必输无疑的赌局上。
在朝廷与各国正式宣战之前，以张之洞、刘坤一为核心的东南地区督抚感到大局已难挽回，于是开始大胆筹划以“保境安民”为主旨的“东南互保”。张之 洞、刘坤一多次与外国驻汉、驻沪领事馆和有关洋人联络，一再表示决不愿与洋人开战，坚决保护洋人生命财产安全，维持一方平安的主张。英国担心他们无力保持 局势稳定，提出可以派军舰进入长江协助，但被张、刘拒绝，表示自己有足够的力量保持长江流域稳定。同时，张之洞还致电一些驻美、驻日大臣，要其劝说两国仿 效英国，不对中国东南动武，“共保东南大局”。在张之洞、刘坤一的指示下，早有此意的盛宣怀在东南官员之间和中外之间四方联络，积极奔走，成为“东南互 保”的穿针引线者。李鸿章、袁世凯也对“东南互保”表示坚决支持。这时，京城义和团在载漪、刚毅等顽固派大臣的唆使下正在加紧围攻各国使馆。6月20日， 德国公使克林德被杀。张之洞闻讯大惊，知道这样发展下去后果将不堪设想。由于时间紧迫，他来不及与刘坤一商量就自作主张，以与刘联衔的名义给荣禄发电，请 求荣禄设法保护各国使馆，将使馆人员安全转移到天津，如此以后还有议和、谈判的可能。他强调，能救使馆一个人即“减祸一分”。他还数次与其他督抚联衔电 奏，恳请慈禧太后极力保护各国使馆。
就在东南各督抚开始与列强谈判的关键时刻，慈禧于6月21日向各国“宣战”的消息传来，同时，朝廷还在20日、21日先后下达了命令各省督抚“联络 一气保疆土”和“招义民御侮”的谕旨。张之洞、刘坤一知道事关逆旨抗上，非常担忧。而盛宣怀也担心宣战上谕一旦公开，谈判将功败垂成，于是立即建议张、刘 令各电报局不准公开宣扬此谕，只能“密呈督抚”。盛还电告张、刘，劝他们在未正式接到朝廷宣战上谕之前，赶快与各国领事订约，主要内容是“上海租界归各国 保护，长江内地均归督抚保护，两不相扰，以保全商民人命产业为主”。为打消张、刘的担忧，盛宣怀还说：“北事不久必大坏，留东南三大帅以救社稷苍生”，不 能不有所变通，“若一拘泥，不仅东南同毁，挽回全局亦难”。经张之洞、刘坤一指派，以上海道余联沅为代表、盛宣怀为帮办，于6月26日在上海正式就“东南 互保”与上海各国领事谈判，签订了互不“侵犯”、保证东南和平的《中外互保章程》。江苏、江西、安徽、湖南、湖北参加“互保”。
“东南互保”与朝廷的“宣战”谕旨显然相悖，所以张之洞、刘坤一在签约的同一天就联衔电奏慈禧，沥陈苦衷，有理有据，希望使朝廷接受他们的所作所 为。此奏由张起草，一开始就明确表示不赞同朝廷向各国“宣战”和招募义和团民的政策，并劝朝廷改变政策：“此次大患在与各强国一齐开衅”，“拳会仅持邪 术”，根本不可能以血肉之躯战胜列强的炮火。“以京师之重地，作孤注之一掷，危迫甚矣”。“论兵力，一国焉能敌各国，不败不止。论大势，各国焉肯输一国， 不胜不止。”结果必然是“各国大队直入京城，宗社乘舆何堪设想。此臣等痛哭流涕，不忍言而不敢不言，不得不万叩以请朝廷亟思变计者也”。而且，长江沿岸只 有抢劫偷盗的“会匪”、“拳匪”，“并无拳会之党可招”。在论证了朝廷面临的可怕局面后，他们自然得出为全国计、为朝廷计应实行“东南互保”的结论：“就 目前计，北事已决裂至此，东南各省若再遭蹂躏，无一片干净土，饷源立绝，全局瓦解，不可收拾矣。惟有稳住各国，或可保存疆土。”由于列强在长江流域的利益 矛盾严重，“在我正可就其所忌而羁縻牵制之。若鼓动一国，势必群起而攻，大沽覆辙可深鉴也，此实委曲求全之策”。他们坦承，在长江流域如果只与一国开战， 有可能支撑半年，但如果说可以抵抗多国，则“臣等诚不敢故作矜夸之语，以欺君父而误国家”。“总之，能联络一日，长江以内尚可使外人无从逞志。”张之洞抓 住谕旨中有“各督抚互相劝勉，联络一气，共挽危局”的字句，尽量将“东南互保”说成是符合圣旨的“联络一气，共挽危局”之举。当然，他们不能不表示：“倘 各国必欲以干戈从事，派大队兵舰来江攻我营台，实逼处此，臣等受恩深重，有守土之责，自当尽力抵御，存亡与共。”最后，他们特别强调朝廷不要将驻外使臣召 回，“若使臣下旗回国，即是明言决裂，自认攻毁各国人命物产，以后更难转圜，似宜仍令暂驻各国为宜”。尽量为朝廷日后议和留下后路。
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