第58章 地方代表机关 (1)

　　中央政府有把握计划去做，或者能做好的只不过是一小部分国家事务。即使是在我们这样一个对于欧洲来说中央集权程度最小的政府里，作为统治集团的立法部门至少也在过多地忙于地方事务，运用国家的最高权力快刀斩乱麻似的解决小难题，而这些小难题本应有其他更好的手段来加以解决。议会的时间被大量的私人事务占据，议会中各个议员的思想已经不再集中于国家的伟大会议的本来工作了。对此，所有的思想家和观察家都察觉到是一种严重的弊病，更糟糕的是，还是一种日益突出的弊病。

　　就本文的有限计划来说，要详细讨论政府行动的恰当界限这个并非代议制政府所特有的大问题，是不适当的。我在别的地方a已经说过我关于那些应据以决定政府行动范围的原则的最根本的东西的看法。然而，从多数欧洲政府执行的职务中去除那些根本不应当由政府当局去做的事情之后，仍然还有各种大量的职务被留下来。假使纯粹地按照分工原则来考虑，就必须把它们分属于中央和地方当局。在这种情况下，不但要有另外的行政官员负责纯属地方的事务（这种划分存在于一切政府中），而且只有通过另外的机关才能有利地实现对这些官员的人民监督。最初对他们的任用，对他们进行制约和监察的职能，为他们的工作提供必需的经费的责任，还有扣留这种经费的自由决定权，都应当属于当地的人民，而不应该属于全国的议会或中央行政机构。在美国的某些新英格兰州中，仍然由集会在一起的人民来行使这些职能，据说其结果比预期的还要好。但是那些有高度教养的社会阶层非常满意这种原始的地方政府管理方法，甚至并不想把它变成他们所熟悉的那种唯

　　a 参考《论自由》，最后一章；更详细一点是在《政治经济学原理》的最后一章。一的代议制度，因为按照该制度的原则，一切少数派都会被剥夺选举权。不过，实际上正是这种特殊情况要求把这一安排搞得可以容忍，才必须依靠那种管理地方事务的下一级代表制议会制订的方案。虽然这种议会存在于英国，但很不完全，缺乏制度，而且有很大的不规则性。然而其他一些更少平民统治的国家的宪法则要合理得多。在英国，自由始终较多，但组织不是很好，相反的，在其他国家则有较好的组织但缺少自由。由此看来，在全国代表制之外就必须有市和省的代表制。有两个问题仍旧需要解决，它们是，地方代表机关的组成模式是怎样的，以及它们相应的职权范围是什么。

　　我们在考虑这些问题时，需要同等程度地注意两点要求：一是怎样把地方事务本身做得最好；二是怎样处理地方事务才能对培养公共精神和发展才智起到最大的作用。我曾通过强有力的语言（几乎没有什么语言足以表达我的信念的强度）在本书前面的章节中论述了可以被称为公民的公共教育的自由制度的那部分作用的重要性。原本，地方行政制度就是实现这一作用的主要手段。排除可能作为司法方面的陪审员所起的作用外，居民大众极少有机会亲自参与管理一般社会事务。阅读报纸，或者给报刊写信，参加公共集会以及对行政当局提出各种要求，这就是普通公民在两届议会选举的间隔时间内参加的一般政治活动的范围。

　　这些自由是作为自由的保证和一般教养手段而存在的，怎么强调它们的重要性也不算过分，然而这些自由所提供的实践更多地体现在思想方面而不是在行动方面，而且是在没有行动责任的思想方面。就大多数人来说，这比消极地接受个别人的思想好不到哪里去。但地方团体的情况则不是这样的，许多公民除拥有选举职能外，还有依次被选举的机会，还有很多人，可以通过选拔或者轮流的办法，最终担任地方行政职务中的某个职务。在这些职位上，他们必须为公共利益而行动，更不用说思考和说话了，但是这种思考并不能全部都由代表去做。我们还可以补充说，一般说来，既然这些地方职位不被地位较高的人觊觎，那么它们就可以作为把重要的政治教育带给社会中地位非常低的阶层的一种媒介了。所以，智力训练既是地方事务中比一般国家事务更为重要的特色，同时又和地方事务中行政能力的大小没有多大的关系，因此就可能更多地考虑智力训练。然而在这里，对行政能力的考虑比在帝国事务管理等事项和一般立法上，经常可以被放在次于智力训练的地位上。

　　适当组成地方代表机关并不存在多大的困难。适用于全国代表制的原则和适用于地方代表制的原则并没有任何不一样的地方。与在更重要职能的情形下相同，这种机关应当由选举产生，而且也应当有同样的但更为有力的理由来为这种机关提供更广泛的民主基础，也就是说危险较少，从普通教育和教养的角度来说，甚至在某些方面的好处更大。因为地方代表机关的主要职责在于地方税的征收和支出，所以选举权应给予所有对地方捐税作出贡献的人，不给予未作出贡献的人。现在，假定不存在任何间接税，不存在入市税，或者就算有，它们也只是作为附加物而存在的，负担这类税的人仍然被课以直接的地方税。与在全国性议会的情形相同，应规定少数人的代表权，而且与实行复数投票拥有同样强有力的理由。仅仅在较低级的代表机关，而不像在高级代表机关中那样坚决反对复数投票用单纯的金钱条件为依据（我国的某些地方选举中就存在这样的情形）。由于诚实而节俭地管理财政，导致地方代议制团体比全国性团体多了一大部分业务，由此看来，让那些具有较多的金钱利益关系的人们拥有较大范围的影响，才是更符合策略的，也是更加公道的。

　　在一些最近刚刚设立的地方代表机关的贫民救济委员会中，理所应当地，地区的治安法官和选出的成员坐在一起，然而依法在人数上却不能超过总数的三分之一。我相信，在英国社会的特殊组成中，这一规定有其有益的作用。在这些机构中，它保证了有比用其他切实可行的方法所能吸引到的更为有教养的阶级。当然，这些成员在人数上所受的限制，又同样使他们不能因单纯的人数而占有优势。作为另一阶级的事实上的代表，他们有时会具有不同于其余人的利益，这本身是一种对构成被选救济委员的大多数的小农场主或小店主的阶级利益的制约。我们现有的唯一的地方委员会，也就是仅仅由治安法官组成的地方法庭（每季开审），就不具有这样的优点。除司法职务外，这些法庭还必须完成某些非常重要的国家行政事务。

　　这些机构的组成方式是极不正规的，它们既不是由选举产生，也不是由任何在本质意义上的提名产生的，而是与他们所继承的封建贵族的传统相同，事实上是根据他们对土地的权利而确定他们拥有这一重要职位的。对他们予以任命是英国国王的权利（或者实际上可以说是属于他们自己当中的一个，也就是地方的民政长官），这种任命仅仅是一种手段，用来排除被认为会玷辱该机构的人，或者有时在政治上站在错误方面的人。这种机构是英国现在遗留下来的原则上最贵族式的机构，甚至要远远超过英国的上议院，因为它并不是同人民议会一起，而是单独地决定拨款和处置重要的公共利益。贵族阶级相当固执地坚持着这种制度，但是显然地，它和作为代议制政府的基础的一切原则是相矛盾的。在郡委员会中，也没有和在贫民救济委员会一样的理由实行即使是当然成员和被选成员的混合。在相当大的程度上，由于一个郡的事务是地方绅士所关心和被吸引的对象，所以他们要被选入郡委员会并不比作为郡的议员被选入议会更加困难。

　　有关选举地方代表机关的选民的适当范围的问题，唯一可以适用和公正的原则就是地方利益相通的原则，而这一原则对于议会代表制来说并不适于当做唯一的和不妥协的规则加以适用。地方代表权的目的就是使那些具有和一般同胞的利益不同的共同利益的人们能够自行安排共同的利益。假使地方代表权的分配不是按照共同利益的组合而是根据任何其他的规则而来的，就和这目的背道而驰了。不论大小，每个市都有其特殊的为其全部居民所共有的利益。所以，不分大小，每个市都应当有市议会。同样明显的是，每个市都应当只有一个市议会。同一个市的各个区根本没有或很少在地方利益上有重大分歧。

　　它们都被要求做同样的事情，负担同样的费用,而且除了有关它们的教会最好是让教区进行管理以外，它们要求进行同样的安排来为所有的人服务。照明、铺路、供水、排水、市场规则这些方面，当然同一个市的各个区不能各搞一套，不然就会引起极大的浪费和不便。伦敦市被分为六七个独立的区，对于地方事务，这些独立的区都有各自的安排（甚至其中有几个区在其本区内也缺乏统一的行政），导致对共同目的进行连续的或井井有条的合作成为不可能，这也排除了履行地方职责方面的所有划一的原则，使通常的政府不得不承担起如果有一个权力达到全市的地方政府最好就由地方政府去做的那些事情。而且除了保持伦敦市自治体（那个作为现代的营私舞弊和旧时的浮华习气的结合的奇异装饰）以外，任何目的都达不到。