第60章 地方代表机关 (3)

　　所以，假使这些事情能够被交给不是最高的负责机关，那么除了战争和条约之外，就没有什么事情需要有一个全国性的政府存在了。所有保证这些首要目的的最好的安排都应该全部具有强制性，而且，出于保证它们贯彻施行的目的，都应该被置于中央的监督之下。因为各地区缺少代表全国性政府的官员，所以才委托该地区为地方的目的而任命的官员去执行中央当局所规定的职务，而这种做法通常是有好处的。就我国当前的制度来说，这种做法甚至是非常必要的。然而经验正在迫使公众相信，至少必须有一个全国性政府任命的监察机构去设法使地方官员尽忠职守。假如监狱由地方来进行管理，那么中央政府任命监狱的监察官就一定要遵守议会所制定的规则，如果监狱的状况显示有必要时就可以遵循其他的规则，就好像工厂督察监视着议会有关工厂的法令的遵守，学校督学监视着国家对学校给予资助的条件的履行一样。

　　然而，假使司法（包括公安和监狱）既是这样普遍关心的事情，又是独立于地方特点之外的一般科学问题，那么也可以或应当在全国范围内统一规定，而且由比纯属地方当局的人更熟练和更训练有素的人贯彻实行相关的规定。其次也有一些事务，就像济贫法、卫生规则之类的管理，虽然它们才是全国人民真正关心的，但也不能在符合地方行政的目的的情况下用地方管理以外的方法来进行管理。对于这样一些任务，我们会产生下面的问题：地方当局应当被授予自由决定权，不受国家监督或控制到何种程度。

　　我们必须考虑中央当局和地方当局做这工作的能力和防止玩忽职守或滥用职权方面所处的相对的地位，才能来决定这个问题。因为，第一，几乎可以肯定，地方代表机关及其官员在才能和知识程度上比议会和中央行政部门要差。其次，除了他们自身的条件外，监督他们的和他们应对之负责的舆论也很差。一般说来，监督他们行动并对他们提出批评的公众，与围绕并告诫着首都的最高当局的公众相比，范围要小且不开明得多。甚至他们所涉及的比较窄的利益使得一些水平较低的公众的思想不那么认真也不那么热切地针对问题了。报刊和公开讨论所进行的干预就更少了，而且它们的干预在地方当局的行动中也比在中央当局的行动中可能遭到更加泰然的忽视。上述之言，好像在说中央政府管理似乎拥有全部好处。然而，如果我们更加仔细地看一看，就会发现这些选择的动机都被一些其他完全同等重要的动机抵消了。

　　假如说地方当局和地方的公众在行政管理原则方面的知识比不上中央的当局和公众，但是他们却有一个可补偿的好处，即对结果的直接得多的利害关系。也许一个人的房主或他的邻居比他本人聪明得多，而且对他的走运也有间接的利益，但就算这样，相比于在他们的管理下而言，在他自己的管理下，他自己的利益将被照料得更好。还需要记住的是，就算中央政府真的通过它自己的官员来进行管理，它的官员也不是在中央行动，而是在地方上行动，无论地方的公众怎样不如中央的公众，但只有地方的公众才有机会监督这些官员，直接影响他们的行为或者使得政府注意并作出必要纠正的也只有地方的舆论或者活动。但只有在极端的情况下，国家的一般舆论才会关注地方行政的细节，至于这种舆论有办法用对事情的公正判断进而决定这种细节就更少见了。另外，纯属地方的行政官员也必然会更有力地被地方舆论所影响。

　　这些官员按照事情的自然状态而言都是永久性的居民，不指望他们在停止行使权力时从这地方引退。而且按照假定，他们的权力本身是以当地公众的意志为转移的。我没有必要详细论述中央当局对地方上的人和事的缺乏具体了解，以及它的思想和时间被其他事情过多地占据，甚至导致没有办法得到为对申诉作出决定和强使为数众多的地方代理人担负责任所需要的相当数量和质量的地方知识。所以，一般说来，地方机关在管理的细节方面是有优越性的，但是在理解纯属地方管理的原则方面，中央政府如果组织得好，就应当有很大的优越性。不仅是因为组成中央政府的人具有或许不小的个人优越性，而且许多思想家和著述家时常促使他们注意有益意见；还因为任何地方当局的经验和知识只是地方的经验和知识，这仅仅局限于他们自己那部分地区和它的管理方式，但是中央政府就有办法得知在整个王国的联合经验中学习到的所有东西，并且更容易接触外国的经验。

　　从以上所述这些前提不难得出实际的结论。在原则问题上，最熟悉原则的当局应该是最高的，而在具体问题上，最有能力的当局应该负责处理具体问题。发布指示应该是中央当局的主要职能，而在具体问题上应用指示则应该是地方当局的主要职能。权力地方化无所谓，但必须集中最有用的知识，在某个地方必须存在一个可以集中所有散乱光线的焦点，从而可以让那些在别处不完整的和有色的光线在那里找到使它们变得完整或净化所需要的东西。对影响到一般利益的每个地方行政部门，应该有一个相对应的中央机构，一个部长或在他下面特别任命的某个官员。就算这个官员所做的工作不过是从各地收集情报，并把从一地区取得的经验传递给另外一个需要这些经验的地区也好。然而除此之外，中央当局还必须做一些别的事情。

　　它应当经常保持与地方的自由交流；收集各地的经验，并把自己的经验通知各地；在被询问时可以立即提供意见，当察觉到有这种要求时能够主动提供意见；要求公开诉讼程序并把它记录下来，强制服从立法机关制定的每一项关于地方管理问题的普遍通行的法律。基本上没有人会不赞同规定一些这样的法律。各地对其本身的利益处理失当是能够被接受的，但是损害别的地区的利益则是不被允许的，违反国家有义务严格遵守的那些人与人之间的公平原则同样也是不被允许的。假如地区的多数派企图强迫少数派，或者说一个阶级压迫另外一个阶级，这时国家就必须进行干预。举个例子，按理说一切地方税都应该由地方代表机关表决，然而就是这个机关，虽然完全是从纳税人中选出的，却也可能通过征收这样一些税来增加收入，或用这样的方法来征税，他们的这种做法，就使得穷人、富人或者别的特定阶级负担不公平的份额。

　　所以，就算地方机关可以自由决定地方税的简单数量，立法机关也有义务对只允许在本地方使用的征税方式和估定税额的规则进行规定。其次，在管理公共慈善事业方面，在极大程度上，劳动居民的勤勉与道德品质还是由坚持给予救济的某些确定的原则的情况而确定的。虽然实际上根据那些原则决定谁有资格得到救济是地方官员的事，然而全国议会才是规定那些原则的最恰当的权威，假如在这一全国民众严重关心的事情上，它不规定强制性规则，也不作出不应当背离这些规则的有效的规定，那么它就没有履行最重要的一部分职责。为了达到法律的适当实施的目的，它必须保留怎样的干涉地方行政官员的权力，就是一个没有必要论及的细节问题。不用说，法律本身将规定惩罚，并确定相应的施行方法。中央当局为应付极端的情况，拥有解散地方议会的权利，可以罢免地方行政长官，而这则是非常必要的。但是它却无权作出新的任命，或让地方机关的工作停止下来。任何行政部门在议会未进行干涉的地方，都没有干涉的权利，它们只能作为一个顾问和批评者或法律执行者，进而可以向议会或地方选民揭发它认为应当予以谴责的行为，行政的这些职能都是极具价值的。

　　有些人会认为，无论在管理原则的了解上，中央当局怎样胜过地方当局，公民受到的社会政治教育（人们经常坚持的一项伟大目的）都要求让他们可以按照自己的见解去管理这些事情，而不论他们的见解是怎样不完全。对这点可以做出这样的回答：公民受到的教育并不是唯一需要考虑的因素，即使它是很重要的一方面，政府和行政也并不是只为它而存在的。然而此说法就显示他们对于平民机关作为政治教育的一种手段的职能缺乏完全的理解。将无知者和无知者放在一起，如果他们想要知识，就让他们在没有任何帮助的情况下摸索前进；如果他们不想要知识，那就只能让他们没有知识，这仅仅是一种贫乏的教育。

　　怎样使无知者意识到自己无知，并能够从知识中得到好处；使只知道例行公事的人习惯于根据原则采取行动，并体会到原则的价值；让他们学会把不同的行动方式进行比较，并运用自己的理性去区别好坏，这些才是最为需要的。在我们渴望有一个好学校时，我们是不排除教师的。俗话说得好，“老师造就学校”，对青年的学校教育也是这样，对成年人的公共事务教育更是如此。查尔斯·德·瑞穆沙（Charles de Rémusat）先生恰当地将企图做一切事情的政府比做替学生做所有功课的老师，可能，他们在学生能很得人心，但是学生真正学到的东西却很少。其次，所有可能由别人做的事它都不去做，从不教导别人应该如何处理事情的政府，就和一所没有老师的学校一样，其中有的只是从来没有人教过的学生老师。