第64章 联邦的代议制政府 (2)

　　甚至这些信任的理由也不足以产生所有政府当局对最高法院关于宪法解释所作决定那种恭敬的服从，倘若不是因为它们完全信赖这个高贵法庭的组成成员的杰出才能，而且完全信赖他们优于个人的或者地区的偏见的话。这种信赖大体上被证明是正当的；但是美国人民感觉干系重大的事情还在于要小心谨慎地防止任何哪怕是稍稍倾向于导致这一伟大的国家制度的性质发生退化变质的情况发生。这样一个判决，就导致作为联邦制度稳定性的基础的信任遭受到第一次损害，它宣扬奴隶制属于公民权利，因此在还没有成为州的地区内是合法的，即便它已经违背了该地区多数居民的意志。或许再也没有任何别的事情会比这一著名判决更能促使地方性的分裂发展到产生内战结果的危机。美国宪法的主要支柱确实没有强大到足够承受得起像这样的更多打击。

　　法庭作为州政府和联邦政府之间的仲裁者，当然也能够判决两个州政府之间，或者这一州的公民与另一州的政府间的所有争议。国家之间的常规救济手段（就是外交和战争），既然已经被联邦的结合所排除，就有必要以司法救济来替代。国际法由联邦的最高法院来执行，从而就成为现今作为文明社会最突出的一种需要的一个真正的国际法庭的第一个极为伟大的范例。

　　联邦政府的权力当然不仅仅扩及和平与战争，以及这个国家和外国政府之间产生的所有问题，并且扩及依照各州的意见为充分享有联合的好处所必须作出的任何别的安排。比如，它们之间的自由贸易不受过境税和海关的阻碍，这对他们来说就是一大便利。但是假如每一个州有权确定该州和外国之间的商品交换的税率，那么就不可能存在国内的自由，因为每种外国产品都将从被引进的那个州进入到所有别的州。所以，在美国，联邦政府是有权制定或废除一切关税和贸易规则的唯一机构。另外，仅仅制定一种币制，一种度量衡制度，也有利于各州。而只有联邦政府负责这些事项时才能使其得到保证。假如一封信要经过许多套不同的最高当局的下属的公共机关的话，邮政通讯的迅速性和准确性就会受到妨碍，它的费用也会增加，所以由联邦政府来管理所有的邮局是很便利的。

　　然而在这种问题上，不同的社会的感受也容易有所不同。美国有一个州，在继《联邦主义者》的作家们之后在美国政治上出现过的最富于理论的政治家的指导下，其主张每个州拥有否决联邦国会的税法的权力，而且这位政治家在一本具有伟大才华的由南卡罗来纳州（South Carolina）议会出版和广泛发行的遗著中，依据限制多数的虐政与允许少数事实上参与政权来保护少数这个一般性的原则，对这个要求进行了论证。本世纪初，美国政治中最有争议的一个论题，就是联邦政府的权力是不是应该扩及，以及依据美国宪法是否已经扩及，由联邦来支付修筑公路和运河的费用。联邦政府的权力只有在与外国打交道方面才必定是完全的。在其他任何问题上，一般说来则由人民希望把联邦的纽带拉得多紧来决定；须由地方愿意为更充分地享有作为一个国家的好处而放弃他们地方的行动自由到何种程度来决定。

　　我们没有必要过多论述一个联邦政府在其本身以内的适当构成。不用说，一个行政部门和一个立法部门便组成联邦政府，而每个部门又依据和一般代议制政府原则相同的原则来构成。至于联邦政府适用这些原则的方式，美国宪法的规定似乎很有远见卓识：国会由两院组成，尽管其中一院按照人口多寡来组成，每个州有权根据其居民的人数比例来选举代表，另一院则是代表州政府，而不代表公民，而且每个州，不管大小，应选举出数目相同的代表。

　　这一规定就使得较强大的州无法对其他各州行使任何不适当的权力，并在代表方式所能防止的范围内防止国会通过任何议案，除非它不但得到多数公民的同意并且得到多数州的同意，从而来保证各州政府所保留的权利。在前面，我曾提到还有提高两院之一的资格水平的额外附带的好处。既然是由各个州议会提名选出的，像前面已经指出的那样，比起任何普通选举，它们的选择更可能倾向于著名人物——它们不但有选择这种人物的权利，而且有这样做的强烈的动机，因为在全体会议讨论中，各州所发挥的影响无疑和州代表的个人的能力和分量有着很大关系；这样选出的美国参议院常常包括几乎全国所有的拥有公认的高度声望的政治人物。而另一方面，根据有资格的观察家的意见，国会的众议院则与参议院正好相反，一般来说，其特点便是缺少突出的个人美德。

　　当形成持久而有效的联邦的条件存在时，对世界来说，这种联邦数目的增加总是有利的。它具有和任何其他扩大合作的做法同样的有益效果，弱者通过这种合作，依靠联合的方式就可以和强者处于平等地位。依靠减少那些无法自卫的小国的数目，它就使得侵略政策的诱惑逐渐削弱了，无论这种政策是通过强大力量的威势还是直接依靠武力去实行。不用说，它使组成联邦的各国之间的战争和外交争吵得以终止，而且常常也结束了它们之间的贸易限制；而在有关邻国方面，为了联盟而增加的军事力量，其性质近乎完全是为了防御这一目的，很少用于侵略的目的。

　　联邦政府没有足够集中的有效地进行任何战争的权力，除非那是一场自卫战争，而它在这种战争中是可以依靠每个公民的自愿合作的。通过一场胜利的战争获得的不是归顺的臣民，甚至也不是同辈的公民，而只是也许是麻烦的，新的、独立的联邦成员，这对于民族的抱负或虚荣来说，也不是什么很值得高兴的事情。当然，美国人在墨西哥好战的做法是个纯粹的例外，主要是由使得每个美国人占领无主土地的那种移住倾向影响之下的志愿兵来进行的；倘若说这场战争有任何公开的动机的话，那也是受到了纯粹地区性的扩大奴隶制的目的的鼓励，而不是出于民族扩张的目的。很少有迹象能够表明，在美国人的做法中，不管就全国来说还是就个人来说，为他们的国家获得领土的愿望对他们自己有非常强大的力量。他们对古巴的垂涎同样也只是地区性的，而反对奴隶制的北方各州从来不支持这种行动。

　　这就可能出现这样一个问题（就像在目前意大利的暴乱中那般）：决定联合起来的国家究竟应该组成一个仅仅部分的联邦还是组成一个完全的联邦。有时，这个问题必须由联合的整体的单纯领土大小来决定。可以从一个中心进行有利的统治，或甚至便于对其政府加以监督的国家的范围，存在着某种限度。有一些幅员辽阔的国家就是用这种方法治理的；然而它们，至少是它们的边远省份，一般来说是管理得非常不好的，并且只有在它们的居民几乎是野蛮人的情况下，他们才无法各自把自己的事情安排得更妥当一点。在意大利，这种障碍并不存在，它并不像过去和现在若干治理得很好的单一国家那样广大。所以问题是，这个国家的各个部分是否要求采取根本不同的方式来治理，以至于同一议会和同一政府或行政部门无法满足它们全体的需要。

　　除非情况是这种，但这也是个事实问题，它们最好完全联合在一起。完全不同的法律制度和极不相同的行政制度都能够存在于国家的两个部分中而不会妨碍到立法的统一，这一点已在英格兰和苏格兰获得证明。但是，在一个统一的、为国家的两个部分制定不同法律来适应之前分歧的议会中，存在着这种不受干扰的两种法律制度共存的情况，也许在其立法者更沉醉于划一的国家里（比如在欧洲大陆上易有的情形），可能无法保持得那么好，或者对保持共存缺少相同的信任。对任何反常情况（只要有利害关系的人们不觉得受到压迫）都可以容忍（这是我国的特色）的我国人民，为试行这一困难的实验提供了一个非常有利的场所。在多数国家中，倘若目的是保留不同的法律制度，那就很可能有必要保留个别的议会来作为这些制度的保护者；这与一个没有国王的全国议会，在全部成员的对外关系上高于一切，或是一个既有全国议会又有国王的情形，是完全没有矛盾的。

　　每当人们觉得没有必要在不同的省份永远保持不同的法律制度和基于不同原则的根本制度时，就总能够使得次要的分歧和维持政府的统一之间不相矛盾。唯一需要的是给予地方当局足够广的行动范围。一个中央政府的下面可以存在各省省长和为地方目的而服务的省议会。这样的情况是有可能发生的，比方说，各省的人民可能情愿选择不同的征税方法。倘若不能指靠全国议会在每个省的议员指导下，来修改总的税收制度以适应各省，宪法不妨这样规定：所有可成为地方开支的政府开支都应按照各省议会规定的地方税率来付税，而那些必须是全国性的开支，如维持海军和陆军的费用，应当从当年的预算中按照各省资源的总的估计分派给各省，而分派给每省的数额由地方议会按照当地最能接受的原则来征收，最后一起交给国库。就国家的各个省来说，甚至以前的法国君主国也有过和这极为相似的做法；其中万一每个省同意或是被要求提供一定的金额，就被准许经由它自己的官员来向居民征税，以此来避免皇室监督官及其代表的横征暴敛；而这一特权常常被说成是主要有利于使它们成为——有些省也确实曾经成为——法国最繁荣省份的因素之一。

　　保有不同程度的集权，包括在行政方面，甚至立法方面的集权，和保有同一个中央政府并不矛盾。一国人民也许希望并有能力保有一个比单纯的联合更为密切的联邦，但从另一方面而言，他们的经历和地方特殊性又使得在政府管理的细节上保持很大的差异成为值得期望的事情。然而，倘若各方都有使这种实验成功的真正愿望，那么，不但在保持这种差异方面，并且在给予这种差异以宪法规定的保证，从而来避免任何同化的企图（除非有关人等自己愿意这样做）方面，就不一定会存在什么困难了。