第75章 宋朝监察制度的高度强化(3)

　　第四节互察机制的日益繁密

　　唐朝实行台省互监的制度：一方面，御史台作为中央最高监察机构，负责对包括尚书省官员在内的中外官员进行监察；另一方面，皇帝又将对御史台官的监察任务委派给尚书省左、右仆射和左、右丞。通过这一制度来使台、省相互牵制、相互监察，最终使监察大权集中到皇帝手中。参见《旧唐书》卷四十三《职官志二》。在实行台省互监制的同时，还通过台内互监的手段来加强对监察官的牵制。所谓“台内互监”，即指御史台官之间相互监察、相互纠弹。在唐朝，御史台长官和诸院院长负有督责、弹纠所属台官的责任。同时，台长与属官都是人君耳目，比肩事主，各得弹劾，彼此之间不相关白，在监察事务上几乎没有上下隶属关系。在这种情况下，御史台官之间的相互监察、相互弹纠也屡见不鲜。如武后时，监察御史萧至忠理直气壮地对台长说：“设弹中丞、大夫，岂得奉谘耶？”［唐］刘肃《大唐新书》卷四《持法第七》，中华书局点校本，1984年。所谓“御史相憎”［唐］李肇《唐国史补》卷下，上海古籍出版社点校本，1979年。，是唐代御史独立弹奏制度以及台内互监互劾现象的生动写照。

　　宋朝监察制度在继承唐制的基础上又有了很大的发展，不仅把各级政权机构和官员置于严密的监察之列，而且把监察官自身也置于严密的监督之中。

　　天禧年间，宋真宗下诏整顿台谏，明确规定台谏每月须一员奏事。以“御宝印纸”给言事官书写弹章谏草，据以“知言者得失而殿最之”。《宋会要辑稿》职官五五之八。这是宋朝台谏官“月对”制度的开端。至和二年（1055年），仁宗又在禁中置台谏章奏簿，同时命中书亦置台谏言事簿，以台谏章奏的采用与否作为衡量其言事质量的考察标准。《宋会要辑稿》职官五五之七。元丰年间，神宗在尚书省内设置御史房，作为处理纠弹案件、对御史实行监督的专门机构，负责将御史台“所上弹劾文字”批转给有关部门纠正或重理，并“立为定限，无得稽违”。《宋会要辑稿》职官三之三九、四○。同时实施“六察法”，由御史房主管六察殿最簿，命六察官“逐旬具弹奏过事件奏闻”，“以所纠官司稽违失职事多寡分为殿最，中书置簿以时书之，任满取旨升黜”。《长编》卷三百三，元丰三年四月庚申。南宋绍兴年间，确立了台谏月对制度：“台谏每月必一请对，察官每月必一言事”，“否则谓之失职”。《续编两朝纲目备要》卷七。恢复设置了台谏官言事簿，以加强对御史和谏官的监督。宋代对封驳官虽没有设置专职监察机构，但其互察制度也为前代所不及。

　　在宋朝，台谏之间也实行相互监察。台谏官员的互相监督包括长官与属员之间的纵向监督、御史台与谏院之间的横向监督以及台谏内部官员之间的互相监督等。这种机制有利于实现皇帝对整个台谏系统的全面而严密的控制。为了有利于监察事权的独立性发展，朝廷还特别规定御史台长中丞、知杂须“别取旨”方能监察下属。《宋会要辑稿》职官五五之二、四。这样可以避免长官意志，使监察权与行政权相分离，以便御史台官们充分履行其监察职能，包括对台长的监察。

　　枢密院对台谏系统也有一定的监控权。仁宗时，诏令中书须将台谏言事的情况录报枢密院，南宋时仍“遵依旧制”《系年要录》卷一百，绍兴六年四月乙卯。。徽宗时还对枢密院取旨审量台谏言事作了具体规定。

　　台谏论事劾人的章疏付外施行时，也必须先经过封驳机构。给事中、中书舍人等封驳官均可在职权范围内，赞同则书行，反对则缴奏。南宋时，高闶曾说：“祖宗时有缴驳台谏章疏不以为嫌者，恐其得于风闻，致朝廷之有过举。”《系年要录》卷一百一十二，绍兴七年七月甲子。这反映了封驳机构对台谏的监督作用。

　　在地方监察系统方面，宋朝在加强对地方官监察的同时，也建立了纠举和监督地方监察官的严密体制。诸路监司不仅要受到御史、谏官、察访使、廉访使者等的监察，而且还要互察。

　　为了强化对监司的监察，朝廷制定了监司互察法。其内容主要包括两个方面：一是诸路监司之间的互察。崇宁五年（1106年）六月，宋徽宗下诏“立诸路监司互察法，庇匿不举者罪之，仍令御史台纠劾”《宋史》卷二十《徽宗纪二》。。南宋宁宗朝的《庆元条法事类》中也规定了诸路监司互察法：凡监司“职事违慢”不互察者要严厉惩罚，有“犯赃私罪，庇匿不举者”，要“以其罪罪之”。《庆元条法事类》卷七《职制门四·监司知通按举》。二是同路监司官之间的互察。如绍兴二十八年（1158年）十一月，宋高宗下诏：“监司违戾，令诸司互察，御史台弹劾。”《宋会要辑稿》食货三七之三六。《庆元条法事类》卷七对同路监司官互察法也作了具体的规定和说明。

　　由于监司一级官员和机构在治国理政中的重要作用，宋代对监司的监察极为严密，甚至超过了对州县官的防范。如南宋叶适评价的：“国家本患州县之过失不得上闻，故置监司以禁切之，而今也禁切监司之法又甚于州县之吏。”［宋］叶适《叶适集·水心文集》卷三《法度总论三》，中华书局点校本，1961年。

　　至于府、州、军、监级长官，不仅要接受监司的监察，而且还要受到通判的举劾及同级长官之间的互察。县级长官不仅要接受监司、通判、知州的监察，且县级长官之间也要互察。宋代这种对地方监察官纵横交叉的监察体制，为元、明、清各代所沿用。

　　第五节宋朝监察制度的利弊得失

　　宋朝统治者吸收唐末五代的历史教训，在监察制度方面实行了一系列以防弊和分权为宗旨的措施。同时因应社会经济的发展要求，强化了地方监察机构在监管财政事务方面的职能。从中央到地方，建立起了十分完备的监察体制。

　　在中央，御史、谏官和封驳官三个系统机构独立，职能广泛，其选任制度也更为规范。御史台成为和中央行政机构平行的最高监察机构，御史弹劾行为的准则有了明确规定，御史的选任及升迁比前代更加制度化；谏官机构从宰相机构中独立出来，职能比前代增多，谏官的选任、升迁由前代的无定制走向制度化；封驳机构从门下省中分离出来，封驳官的职能范围超过了前代，封驳官的选任制度也比前代更加完备。

　　服务于强化君主专制的需要，御史监察百官的职能受到空前的重视。谏官的职能也由谏诤皇帝转向奏劾百官，出现了台谏合流的趋向，监察职权的独立性较前代大为加强。台谏成为以宰相、执政为代表的行政系统之外的一股制衡力量，这两股势力虽然在不同的时期也有不同的消长，但毕竟给封建官僚政治注入了一种新的活力。特别是在北宋中期，台谏势力蓬勃发展，经常联合起来在朝堂上与宰相甚至皇帝抗争，一时出现了皇帝“与士大夫共治天下”《长编》卷二百二十一，熙宁四年三月戊子。和“宰相，但奉行台谏风旨而已”《苏轼文集》卷二十五《上神宗皇帝书》。的说法，对革新吏治、推行改革、防止权臣专政、维护政局稳定等都曾发挥过重要作用。

　　地方上建立起路和府、州、军、监两级监察体制，实现了中央对地方监察的经常化和制度化，确保了中央对各项大权和资源的有效控制。地方监察官的选任、监督及考课制度也趋于完备。

　　此外，宋朝地方监察官的行政职能皆偏重于财政经济管理。如监司掌管一路财政事务，通判参与州郡财政管理。这个特征的出现，说明宋朝统治者比前代更重视对地方财政的监督管理，也反映了社会经济的发展对地方政务的新要求。

　　宋朝地方监察制度对杜绝藩镇割据局面的再现，起到了重要作用。地方监察官既有监察之职，又参与地方政务，加上监司体制的建立，不仅分割了地方官权力，强化了对地方官的监察机制，而且有利于杜绝地方割据势力的滋生，加强中央对地方的控制，克服地方离心力，协调中央与地方的关系。两宋三百多年间，无藩镇之患，与地方监察制度的重要作用是分不开的。

　　同时，地方监察官对官吏违法乱纪行为的弹劾和对冤假错案的处理，也有利于缓和统治阶级内部的矛盾，消除社会的不满情绪，维护地方统治秩序的相对稳定，对于缓和阶级矛盾与社会矛盾均有一定的积极作用。