第83章 宋朝养廉防贪和高薪养廉的理论与实践(2)

　　第二节“重禄法”和宋朝吏治

　　胥吏，又称吏人、公人。是指在封建官僚机构下层从事公务活动的办事人员。在中国古代官僚政治中，官员与吏人是一对共生共制、相生相克的孪生兄弟。官员经由朝廷正式任命，享受国家俸禄，在治理政务中处于主导的地位；胥吏往往出身清贫，没有受过多少教育，是处于官僚政治体制之外，没有稳定俸禄，介乎官、民之间的办事人员或差役。在封建帝制时代，胥吏不得参加科举考试，可见其社会地位之低下。

　　但同时，胥吏又有着命官无法比拟的从政优势。例如：在复杂严密的管理体制下，官员的任职都具有临时的性质。而胥吏则长期在固定的地区或衙门任职，又以刀笔文法为职业，其对行政运作的各个环节、履行公务的环境氛围和相应的技术手段，异常稔熟，也因此而成为官员们不得不依靠的对象。他们虽然地位低下，但却不可或缺。官员治理政务，完成朝廷使命，往往需要依靠胥吏们来进行。

　　由于游离于体制之外，缺乏稳定的收入，同时又立身官府，熟悉规则，胥吏们就有了玩法获利的主观动机和客观条件，甚者愚弄上官，戕害百姓。也因为如此，胥吏在国人中的口碑历来不好，载籍里也极少有他们的踪影。但他们确是封建官僚政治的有机组成部分，对于历朝历代的吏治有着直接的重要影响。

　　宋朝在管理胥吏、澄清吏治方面做过一次极为重要的尝试，这就是熙宁年间由王安石主持实行的“仓法”，也称“重禄法”。

　　一、重禄法的实施

　　宋初，吏人“素无常禄，唯以受赇为生”《梦溪笔谈》卷十二《官政二》。。这种名义上的自食吏人，实际上完全靠索取贿赂为生。当时朝廷对吏人的受贿行为也见怪不怪，似乎成了惯例，甚至州县“所发文账，随账皆有贿赂，各有常数”《文献通考》卷二十四《国用二》。。课租赋时，“吏以赂为轻重”［宋］苏舜钦《苏学士文集》卷十六《王公行状》，商务印书馆“四部丛刊初编”本。；商人贩盐，“吏视贿多寡为先后”《宋史》卷二百八十五《贾昌朝传》附《贾昌衡传》。。无论办任何事情都必须行贿，“凡贿赂先至者，朝请而夕得，徒手而来者，终年而不获”《苏轼文集》卷八《策别课百官三》。。

　　吏人受贿的恶习，不但使吏治腐败，而且也导致大批农民破产。宋仁宗嘉祐七年（1062年），知谏院司马光上疏说：“又府吏胥徒之属，居无廪禄，进无荣望，皆以啖民为生者也。上自府省寺、诸路监司、州县、乡村、仓场、库务之吏，词讼追呼、租税徭役、出纳会计，凡有毫厘之事关其手者，非赂遗则不行。是以百姓破家坏产者，非县官赋役独能使之然也，大半尽于吏家矣。此民之所以重困者也。”《长编》卷一百九十六，嘉祐七年五月丁未。

　　王安石变法前夕，吏人受贿现象有增无减。吏人“顾赇谢为业”《容斋随笔》卷十五《京师老吏》。，已成为激化社会矛盾的催化剂。

　　神宗熙宁三年（1070年），王安石主持变法，开始给京师吏人开支俸禄。其后京师各官府及监司、诸州人吏，普遍推行重禄法（仓法）。其主要内容有以下几点：

　　一是朝廷制订吏禄，按月给吏人发放禄钱。到熙宁六年十二月，内外各级官府中的吏人基本上都有了俸禄，“内自政府百司，外及监司、诸州胥吏，皆赋以禄，谓之仓法”《长编》卷二百四十八，熙宁六年十二月壬申。。

　　二是吏人俸禄的来源。吏人的禄钱，“皆取足于坊场、河渡、市例、免行、役剩、息钱等，而于县官岁入财用，初无少损，且民不加赋，而吏禄以给焉”《长编》卷二百四十八，熙宁六年十二月壬申。。可见，吏人俸禄制度是在财政经济改革取得成效的基础上实现的，并没有影响到宋朝政府的日常费用。

　　三是严惩贪污受贿的违法吏人。为了杜绝吏人受贿，朝廷在给吏人发放俸禄的同时，还制定了严惩诸仓吏人索取粮纲钱物的刺配法。这些法令先在京城三司中试行，后来逐渐推广到内外官府吏人。

　　四是奖励举报，允许自首。朝廷制定“告奸法”和“自首法”，详细规定了奖励告奸和受贿者自首的具体条例。告奸法和自首法先试行于京师诸仓，“其后，内自政府，外则监司，多做此法”《宋史》卷一百九十九《刑法志一》。。

　　二、重禄法对改善吏治的作用

　　重禄法从熙宁三年八月试行到哲宗元祐初年被废除，历时十余年。它的实施对于遏制宋初以来吏人贪污纳贿的恶劣风气发挥了十分重要的作用。

　　在此以前，宋人把胥吏贪赃枉法，利用各种手段索取贿赂的行为称为“贿赂关节”。贿赂关节的名目繁多，不一而足，如“弄法作过曰因嫁为市”，“依挟用情曰因公行私”，“行货贿曰买曲成直”，“取钱多曰受狼藉，又曰多受赇赂”，“大受赂曰开门受贿，又曰颇受礼遣，又曰贿赂并行”，“治狱受货曰鬻狱，又曰乱狱滋丰”［宋］任广《书叙指南》卷十八，商务印书馆“丛书集成初编”本。等等。胥吏们狼狈为奸，结帮纳贿，开封城掖门外的旅舍内住满了联结行贿者与受贿者的掮客。胥吏们不但索取贿赂，还经常“生事坏法”《长编》卷二百一十四，熙宁三年八月癸未。。实行重禄法后，“人知自重，不敢冒法”《文献通考》卷二十四《国用二》。。胥吏们不敢再肆无忌惮地受贿，因而京城掖门外的旅舍几乎为之一空。昔日那些靠疏通关节，索取粮纲钱物的吏人相继失职。

　　重禄法推行以前，吏人们操办公务，往往“且思如何可以取钱，又思如何可以欺罔官员，实无心推究人枉直”《长编》卷二三二，熙宁五年五月乙巳。。实行重禄法后，吏人们的生活有了保障，加之严惩受贿的法律施行，使他们无需也不敢胡作非为，枉法的案件比以前大为减少。孔平仲曾赋诗赞颂王安石变法时期的吏治云：“纸因铜落久纷纷，砥砺廉隅自圣君。能使普天无贿赂，此风旷古未尝闻。”［宋］孔文仲、孔武仲、孔平仲《清江三孔集》卷二十四，孔平仲《熙宁口号》，齐鲁书社点校本，2002年。虽不免有夸张之词，但确也反映了当时吏治较为清明的事实。

　　此外，实施重禄法也有利于行政效率的提高。此法推行之前，胥吏在操办公务时，常常故意拖延时间，以索取更多的贿赂。如决狱时，“胥吏旁缘为奸，逮捕证左，滋蔓逾年”《长编》卷二十二，太平兴国六年三月已未。，积压了大批刑狱案件。实行重禄法后，由于吏人不敢肆意索取贿赂，因而其所承担的公务“以不受赇故，乃更各要速了，不肯故作枝蔓，狱讼为之省”（《长编》卷二百四十五，熙宁六年五月甲子）。

　　总之，重禄法是王安石变法时期廉政建设的重要组成部分，也是王安石对宋朝吏禄制度改革所作的重要贡献，对后世产生了很大的影响。

　　三、王安石改革吏禄的思路及其启示

　　王安石变法以前，内外诸司衙门的胥吏没有稳定收入，为生计着想，他们不得不利用官僚制度的漏洞，收取贿赂。朝廷无暇顾及推恩于胥吏，因而对其贪腐行为只好听之任之。时间一长，弊端丛生。在这种背景下，王安石改革吏禄的思路并非一味采取严刑峻法，而是首先要有“养之之道”，然后才能责以廉隅。这是与他革新吏治的总体设想相吻合的。

　　王安石认为，要使官吏们忠于职守，具有忠、信、廉、耻的节气，朝廷就必须讲求“养之之道”，即“饶之以财，约之以礼，裁之以法”，因为“人之情不足于财，则贪鄙苟得无所不至”。《临川先生文集》卷三十九《上仁宗皇帝言事书》。官吏之所以寡廉鲜耻，首先是经济原因，因此，要改革吏治，移风易俗，必须从增加官俸吏禄入手。在其生活有了保障后，再用严格的礼法对其进行约束。

　　他对吏人贪污受贿的问题作了合乎人情事理的分析：“吏亦人，非不衣不食而治公事。既衣食，即必有所出。”《长编》卷二百四十八，熙宁六年十二月乙酉。朝廷不给吏人俸禄，“而必令取赂，亦于出天下财物，即令资天下财物为用，不如以法与之，则于官私皆利”《长编》卷二百十四，熙宁三年八月癸未。。也就是说，与其让吏人自行取俸，胡作非为，不如由朝廷制定法令，统筹解决。

　　王安石并没有单纯以道德判断去谴责胥吏的贪腐行为，而是立足于人情和体制来考虑这个问题，其中已经蕴含了提高胥吏地位，将其纳入到官僚政治体制中加以改造和利用的想法。因为只要胥吏继续游离于体制之外，并且需要通过各种手腕来谋求生活，他们一定会继续为自身的私利而设法把持体制，危害国家。

　　因此，在王安石的改革方案中，有关防范胥吏之弊的措施，比任何传统意义上的补救办法都更能够正本清源。通过实施重禄法，王安石将胥吏们纳入到支领国家俸禄的行列，完成了“饶之以财”这第一步工作。可以想象，他接下来要做的，就是消弭或缩短胥吏被隔绝于文官体制之外所造成的差距，将他们置于儒家伦理和社会规范的约束之下，进而启发他们忠诚奉献的精神。

　　只可惜，他的政敌不久以后便将这项改革和其他改革一起废止了。彼等提出的替代方案，仍然只是加重处罚公职人员的不法行为而已。

　　南宋时，由于朝廷财政困难，州县吏人仍无俸禄，因而胥吏贪污纳贿的现象较之北宋前期更加严重。陆九渊曾言：“吏人自食而办公事……争为之者，利在焉故也。”《陆九渊集》卷八《与赵推书》。吏人不拿朝廷工资，却还个个争着干，原因就在于为官府办差，有机会贪污受贿，强取豪夺，发财致富。当时吏人贪赃害民的事例数不胜数，极大地影响了后人对宋代吏治的观感。

　　第三节从公使钱和职田制度的弊端看宋朝高薪养廉实践的失败

　　宋朝统治者期望通过增加官员们的俸禄来责其廉隅，砥砺情操，进而能够减少乃至消除腐败，主观动机很值得肯定，在制度实行过程中也取得了相当的成效。但总的说来，其养廉防贪的愿望并未实现。甚至从制度本身的某些方面来讲，还助长了腐败现象的蔓延，其教训也是很深刻的。今以公使钱和职田制度加以说明。