第85章 宋朝财政管理制度下的防腐机制(1)

　　宋朝因应社会经济的发展需要，在各级官府和官吏愈益频繁地介入经济财政事务的情况下，极端重视财政管理体制的建设，建立了一整套相当完备的财政监察体制，同时在完善财务审计制度方面也作了重要的尝试。在防治官吏职务犯罪特别是经济犯罪方面，建立起以防为主、防治结合的法律和制度体系。在一定程度上遏制了官吏权力的过度膨胀，延缓了腐败的蔓延速度，在反腐倡廉方面取得了一定的成效。

　　第一节复杂严密的财政管理体制

　　宋朝对财政事务实行多重管理，各机构、各层面之间互相制约，前后也发生过较大的变化。元丰改制以前，中央财政管理机构为三司及其下属部门。改制后撤销三司，其财政管理职能大部分转归户部。地方财政管理，大致一直保持着监司、守倅和县令丞逐级管理的体制。

　　一、中央财政管理体制

　　三司之设，发端于唐，成形于五代。唐玄宗以后，因经费不足，于尚书省二十四司之外，另设专使以掌财计之事。这正是后来三司及三司使设置的发端。但当时还没有并列的盐铁、户部、度支三使，也没有作为理财中枢的“三司”之名，更没有兼领盐铁、户部、度支的三司使。

　　度支使、盐铁使的正式设官置署，都是肃宗乾元年中的事。度支、盐铁二使之设，使得唐朝主掌财计的机构由尚书省户部转变为盐铁、度支、户部并列的三使司，三司之名由此而起。三司使之设始于五代的后唐，据《旧五代史》记载：“（明宗）长兴元年八月，以许州节度使张延朗行工部尚书、充三司使，班在宣徽使之下。三司置使，自延朗始也。”《旧五代史》卷一百四十九《职官志》。

　　宋朝承袭了五代时期三司的设置，使之成为北宋前期“于天下财计无所不统”的首脑机构。史称：“国朝沿五代后唐之制，置三司使以总国计，应四方贡赋之入，朝廷未尝预焉，一归三司。总盐铁、度支、户部，号计省。使位亚执政，目为计相，官称省主，其恩数廪禄与参、枢并。”《古今源流至论》后集卷二《三司》。

　　三司制度的确立，标志着理财之权集于中央。宋朝历代皇帝始终注意牢牢掌握财政事务的控制权和管理权，不但亲自参与有关财计的各项重要制度的制定，亲自主持大臣们有关财计的重要会议，还经常过问财计的盈亏虚实，控制内库大量钱物，据以调节和平衡天下用度。真宗、仁宗、英宗三朝进一步命三司使主持编定《会计录》，详录有关财计的重要数据，以便皇帝全面了解财政运行情况。

　　按照宋制规定：三司的职责是“掌邦国财用之大计，总盐钱、度支、户部之事，以经天下财赋而均其出入焉”《宋史》卷一百六十二《职官志二》。。但由于皇帝对财政事务的极端重视，三司的权限也是受到控制的。

　　据《太平治迹统类》记载：“国初，贡赋悉入左藏库。及取荆湖、下西蜀，储积充羡。上顾左右曰：‘军旅之事，当预为之备，不可临事厚敛于民。’乃于讲武殿后别为内库，以贮金帛，号曰封桩库，凡岁终用度赢余之数皆入焉。”［宋］彭百川《太平治迹统类》卷二十九，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。太宗即位后，将封桩库、左藏北库改建为内藏库。南宋章如愚谈及内藏等库的作用时说：“（国朝）置朝藏、奉宸等库，其实欲蓄积以待非常之用。军兴赏赉则用之，水旱灾伤振济则用之，三司财用乏则出以助之，诸路财用乏则出以助之。”［宋］章如愚《山堂群书考索》续集卷四十五《财用门·宋朝财用》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。

　　与前代相比，宋朝内藏之财施于国用的比重大大增加，成为皇帝控制国家财政的重要手段。三司所较天下财赋每年出入之数，只是国家的日常收支，内库的财赋则非三司所能计较，其理财权力被限制在一定范围内。

　　三司在计较天下钱谷出入之数时，负有稽察财政收支隐漏失陷的职责。其具体事务由三部勾院和都磨勘司掌管。三司之下还设有两个具体负责管理钱物出纳的机构：一是都凭由司，“掌在京官物支破之事。凡部支官物，皆覆视无虚谬，则印署而还之，支讫，复据数送勾而销破之”（《宋史》卷一百六十二《职官二》）。二是诸军诸司专勾司，简称“专勾司”，负责勾稽诸军和诸司百官请受。

　　在财政管理方面，三司还负责对地方官和场务官等的经济政绩进行考核，较其增亏，报考课部门，奏行升黜赏罚。考核形式分为两种：一是任满考核。“监临物务京朝官及知州、军、监、通判兼监物务者，替日令御史台晓谕，先赍御前印纸于三司，仍件析以闻任内所收课利，委三司磨勘增亏，条报差遣院……详定升降，堪何任使以闻。”《宋会要辑稿》职官五九之三。二是年终考核。“每至年终，命三司撮计在京、府界及十八路钱帛粮草见在都数闻奏，以之比较去年终见在都数，若增羡稍多，即令勘会，如别无奸巧欺谩及非理赋敛而致增羡，其当职之人宜量行褒赏，累经褒赏者，即别加进用。若减耗稍多，即令诘问，如别无大故灾伤及添屯军马而致减耗，其当职之人宜量行责罚，累经责罚者，即永从黜废。”《长编》卷二百四，治平二年三月己丑。

　　三司不但剥夺原属户部之权，还兼管工部、太府寺、将作监、都水监、军器监等职事。因为职任过于芜杂，所以在处置财政本务时难免疏漏之弊。

　　神宗时期，三司的权力逐步削弱，并在官制改革后被尚书省户部取代。首先是制置三司条例司的设置。熙宁二年（1069年）二月，设制置三司条例司，“以尚书左丞、知枢密院事陈升之，参知政事王安石同制置三司条例”《宋会要辑稿》职官五之一。。制置三司条例，本是理财大事，却将三司使排除在外，这显然是为王安石进入中枢、主持变法铺平道路。不久，诏罢制置三司条例司归中书，王安石入相并受命“提举编修三司令式并敕及诸司库务岁计条例”《长编》卷二百十八，熙宁三年十二月庚辰。，成为宰相干预理财的开端。熙宁二年，朝廷差官提举诸路常平、广惠仓兼管勾农田水利差役事。这样，各路于转运司之外又多了一种与财计有涉的“监司”，且提举常平司的职事隶属于司农寺而不隶于三司。此后，新法的推行，也主要司农寺和各路提举常平司负责。继司农寺权力扩大之后，将作监、军器监的设置又进一步削弱了三司权力。

　　元丰改制后，随着尚书省六部二十四司及九寺四监体制的恢复，三司被尚书省户部取代。户部取代三司以后，财政体制上也相应发生了很大变化：首先，三司与宰相之间虽有尊卑之别，却无隶属关系。户部却直属宰相管理。凡涉及财计方面的重大事务，户部都不能径奏皇帝或自行裁定，而必须征得宰相同意。其次，尚书省户部以外的五部二十司以及九寺四监所掌事务中，有许多与财计有直接关系，因它们与户部无隶属关系，所以户部无权加以干涉。其中尤其是工部、都水监、军器监、将作监等所掌，支费财赋巨大，户部既不能干预，就失去了对支用财赋的节制能力。再次，户部本身又分左、右两曹，左曹隶属户部尚书，右曹不隶于户部尚书，实际存在着两个并立的理财机构。这样，户部的财权就比昔日的三司大大减少。如章如愚所言：“自元丰改官制，户部尚书全无计相之权，职在行朝廷之文移，仅能经略在京官吏诸军俸禄而已。”《山堂群书考索》后集卷四《官制门·综论国初元丰官制》。

　　具体而言，改制后户部的主要职掌有：1.负责勾考钱谷账籍，防止隐失渗漏，由户部下面的都拘辖司、催辖司、提举账司等机构主持。2.检查地方是否有欠负、违额截留、隐瞒积储、擅自支用等情事。一旦发现稽违隐没失陷，须奏请朝廷及时追究，并进行拘催或弥补。3.对某些重要的钱物支出进行事前审批管理，具体分管此事的部门是度支。“诸百官司并诸军但千请给，并须经由度支审度行下，方得照条帮勘。”《宋会要辑稿》食货五一之四九。

　　自元丰元年（1078年）起，原属三司分管的审计工作绝大部分转归刑部之下的比部负责。比部主管勾覆内外账籍，定期审查仓库场务出纳官物，稽核百司经费，追理欠负侵请等。包括户部所审核的账籍,也还要经过比部的覆磨。

　　南宋前期在中央财政管理体制上最令人瞩目的变化就是御前、朝廷财赋的新收支办法以及相应机构的建立。

　　所谓御前财赋，即指由皇帝亲自掌握的财赋，通常被认为是皇帝的私人财赋。北宋时期的内藏、奉宸等库均属此类。所谓朝廷财赋，是指由尚书都省掌握（北宋前期由中书掌握）而不隶三司或户部管辖的财赋，其支用原则是由宰臣召集有关人员议决后报皇帝批准。南宋以后，在中央财政管理体制上逐渐恢复了北宋中后期御前、朝廷、户部三者并行的模式。

　　南宋设置总领所后，户部对各路州县财政收支的管理更加困难。总领所的财计名义上要经户部核准，实际上户部只有按朝廷规定之额调拨财赋的义务，却没有稽察监管总领所支用细目的权力。

　　二、地方财政管理体制

　　宋朝收夺地方军、政、财、监察大权，逐步在地方建立路级监司机构（包括转运司、提点刑狱司、提举常平司等）。

　　转运使作为朝廷派驻地方的财政管理者，负责稽考账籍，检察储积、场务课利，察其稽违，督其欠负。同时，中央并没有完全放弃对地方账籍的管理：“内钱帛、粮草、酒曲、商税、房园、夏秋税管额纳毕、盐账、水脚、铸钱物料、稻糯账，本司别造计帐申省；其驿料、作院、欠负、修造、竹木、杂物、舟船、柴炭、修河物料、施利桥船物料、车驴草料等帐，勘勾讫架阁。”《苏辙集》卷四十《论户部乞收诸路账状》。

　　此外，转运司的职责还包括：1.调节地方与朝廷之间的收入分配。当收入减少或郡县支费增加时，转运司须申报朝廷，减少上供之数。反之，以及朝廷有急需时，转运司要增加上供之数。2.平衡本路府州军监之间的财计。转运使作为路级首席理财大臣，“岁终则会诸郡邑之出入，盈者取之，亏者补之”《郑忠肃奏议遗集》卷上《请宽民力疏》。。3.履行监察之权，在监司互察中对提刑司、常平司进行财政监察。本路官吏贪赃、擅自破费官钱、非法聚敛、减克请给等，转运司都有责任纠弹，失觉察者要受到处罚。4.负责地方官和场务官的考课，察其登耗有无。

　　真宗景德以前，转运司掌握一路，事权很重。于是，朝廷又陆续设置了提刑司、常平司等，以分割转运司之权，并实行监司互察。

　　提刑司在财政方面的职权主要体现在：1.对转运司、提举司经手的钱粮账目进行驱磨点检。在监司考核互申中对转运司、提举司进行监察。2.对无额上供钱物、经总制钱、增税、杂税进行拘收稽察。其中经总制钱是南宋最重要财政收入，从中可见提刑司督察一路财赋的权力已经上升到足以跟转运司分庭抗礼的程度。

　　提举常平司掌管一路常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利等，多为财政经济方面的事务。此外，常平司在分管诸路财赋中也对提刑司经手的钱物进行驱磨点检。如政和三年（1113年）十月，提举司就驱磨到提刑司侵隐的大量上供无额钱物（《宋会要辑稿》食货五一之四一）。

　　监司系统以外，南宋时期还在四川、淮东、淮西、湖广四路设置了总领所。

　　总领所的全称是“总领诸路财赋军马钱粮所”，是介于户部与诸路转运司之间的一级专门理财的机构，主要职责是供应御前军所需要的钱粮帛绵等。总领所的建立，在财政管理制度上引起了重大变化：各路州军财赋收入，根据朝廷规定的案名和定额拨归总领所调配。这样，除行在附近以外的御前军（屯驻大军）的供给，便分别由四总领所负责，从而简化了供军财赋调配上的繁复程序。

　　宋朝的州县级财政，主要由知州和通判、县令与丞（或主簿）管理。其管理形式是共同参与，相互检察。

　　知州“掌总理郡政……其赋役、钱谷、狱讼之事，兵民之政皆总焉”《宋史》卷一百六十七《职官志七》。。通判“掌倅贰郡政，凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行”《宋会要辑稿》职官四七之六二。。其在财政管理方面的职责范围包括：一是监视钱谷出纳；二是巡历仓库，点检官物；三是拘收检察经总制钱；四是按察官吏赃罪；五是对官吏经济政绩进行考核。

　　县级财政管理与州相似：“诸县收支钱物历，令、丞通签；其县丞所管财赋，知县检察”《庆元条法事类》卷四《职制门一·职掌》。。此外,诸县主簿“掌县之簿书，凡户租之版、出纳之会，……皆总而治之，勾检其事之稽违与其财用之亡失，以赞令治”《朱文公文集》卷七十七《建宁府建阳县主簿厅记》。。县丞位在主簿之上，但不常置，往往只在大县或有山泽坑冶之利处设置。

　　三、宋朝财政管理机制的特点

　　宋朝的财政管理权高度集中于中央，皇帝一方面通过内库掌握庞大的后备金，用于各种非常之支，控制国家财政收支平衡。另一方面通过御史台等监察机构随时随地对官吏经济上的重大违法乱纪行为进行稽查和惩处。而日常繁杂的财务收支管理，则由三司（或户部）、比部和审计院等机构负责。

　　地方财政则主要实行分权牵制的管理方式。路级监司在财政上职掌各有侧重，并且分别向中央的不同部门负责。如转运司向三司（户部）、比部负责，提刑司向内库、中书负责，提举常平司向司农寺（后归户部右曹）负责。它们在监司互察的机制下点检稽核对方帐籍、财物，纠举对方在财政上的违法乱纪行为。在财政分配上也采取分隶制度，将州军赋入按比例分隶本路转运、提刑、提举等司。或专款专用，特设专门账籍，与本州军别项赋入分开管理。如朝廷储存在地方的封桩钱物，就划归常平司掌管，不隶转运司。此外，监司还对地方财政大政的某些方面共同负责，如诸路凡奏户口，由提刑司及提举常平司参考保奏。

　　府州县财政管理与路一脉相承。知州与通判在财政上也自成系统。例如：知州在财政上隶属于转运司，而通判则隶属于提刑司、常平司。若通判拘收无额上供钱物和经总制钱，所申报的上司不是转运司，而是提刑司。诸州常平钱物，也往往由通判提举。

　　总体说来，宋朝的财政管理寓于集权与分权的对立统一之中，这与军事上的强干弱枝、政治上的内外相维是相互一致的，也是专制主义中央集权空前强化的标志之一。同时，宋朝的财政体制实行多重管理，层层关防，上下相维，左右相制，体现了平衡与制约的原则。如比部对在京诸司的驱磨，地方监司互察，知州、通判通签命令、互论不法，县令丞的通签与互相检察等等。而且，在宋朝的财政管理中，下级对上级也可进行监督。如在中央，勾院可以对其上级三司使的违法乱纪行为进行举劾，都凭由司、审计司可以对诸部寺监的钱物支出进行事前审计；在地方，州县可以把监司违法之事密奏朝廷，甚至出现“经费之钱，总于转运，转运不自有也，皆听知、通以支之”（《古今源流至论续集》卷七《郡守》）的现象。