第4章 公共部门人力资源管理的一般理论(3)

　　3．文化环境。文化环境即国家的社会历史背景、意识形态、价值观念和社会准则等，以及由此生成的社会人际关系、交往方式、理念的总和。它能在两方面对公共部门人力资源管理产生影响。一方面公共部门人力资源来自于一定的社会文化环境中，所具有的价值观和行为准则会促使公共部门人力资源管理选择特定的模式；另一方面，公共部门人力资源管理系统接受与形成的社会意识形态、价值观、领导方式会作用于公共部门人力资源管理的实践过程。公共部门人力资源管理作为一种行政行为，必然在特定的社会文化背景下生成、发展、成熟起来。<\/p>

　　4．科技环境。科技环境即全社会科学、技术的发展和创新水平，以及科学、技术作为新的知识或技术手段被社会重视并广泛应用的程度。它关系到公共部门人力资源管理系统使用新的技术方法的可能性，还关系到公职人员接受新观念、新事物的认识和能力。<\/p>

　　5．经济环境。经济环境即国家的经济制度、所有制形式、经济发展水平、国民生产总值、人均纯收入、外汇储备、国民生活水平以及经济发展后劲等。这是公共部门人力资源开发和其他所有人力资源开发的物质基础。<\/p>

　　6．社会环境。社会环境即国家的社会结构、社会制度、社会阶层的变化和发展，以及社会团体、社会组织、社会控制、贫富差距、社区发展、社会变迁和社会管理水平、社会作用的明晰度等。它决定着公共部门人力资源管理的德才标准和开发目标。此外，公共部门人力资源管理的外部环境因素还有自然、政治等环境，这些外部环境只是公共部门人力资源管理系统的大环境，其中许多因素对公共部门人力资源管理并不直接产生影响，或者影响极其微小，公共部门人力资源管理部门通常不会对其影响作出直接反应。<\/p>

　　（二）公共部门人力资源管理的内部环境因素<\/p>

　　公共部门人力资源管理的内部环境，即公共部门内部影响其人力资源管理的因素，是直接影响和作用于公共部门人力资源管理系统及其行为的各种要素的总和。它们与公共部门人力资源管理的互动关系极为明显和重要。主要包括以下几个方面：<\/p>

　　1．行政管理环境。行政环境即国家行政权力的性质、行政首长的权力、行政组织与其他政权组织的关系，行政权力的划分结构等。公共部门人力资源管理是行政管理系统中的一个子系统，此项管理本身就是行政管理的一部分，所以与国家行政管理体制的关系极为密切。具体说来，行政管理体制对国家行政权力划分的原则和方式，决定了公共部门人力资源管理的体制及其管理权限的划分方式，决定了公职人员的培养、选拔和使用方式。可以说它是国家行政管理体制的表现形式之一。同时公共部门人力资源管理部门通过选拔、使用、开发等一系列公共部门人力资源管理活动，高效地推动行政管理体系的运行和经济社会的发展。<\/p>

　　2．人事制度改革环境。即人事制度改革的目标、取向、力度、认同、动力。人事制度改革与公共部门人力资源管理紧密相关，只有建立了科学、合理的人事制度，才能加强和改善对公共部门人力资源的管理，并提供公开、平等、竞争、择优的用人环境。而科学、合理的人事制度，必须经过大力推进人事制度改革才能建立健全。因此，应通过深化人事制度改革，尽快建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制；完善公共部门人力资源管理统一领导、分级管理、有效调控的宏观管理体系；建立不同特点、科学分类的管理体制；健全法规体系，实现公共部门人力资源管理的法治化；创造尊重知识、尊重人才，有利于优秀人才脱颖而出，健康成长的社会环境，实现公共部门人力资源管理的整体开发和合理配置，并加强和改善管理。<\/p>

　　3．行政法治环境。行政法治环境即公共部门人力资源管理的立法、执法、守法、司法的水平等。公共部门人力资源管理并非一种单纯的技术行为，它对社会、个人都发挥着重要的影响作用，因而是公共部门人力资源管理部门的一种社会性行为，在劳资关系、工作安全、工资标准、劳动合同和契约、教育培训、社会保险福利等方面都涉及到法治问题，只有依法办事，才能切实维护公共部门人力资源管理部门和公职人员双方的合法权益。因而此项管理必须在行政法律、法规规定的范围内，并遵循其所有规则。行政法律、法规的制定施行往往是经济社会发展和管理实践需要引起的，通常反映了时代的要求。因此，在公共部门人力资源管理方面做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，是规范管理公共部门人力资源的基本要求。反之，无法可依或有法不依，高效开发和利用公共部门人力资源就将成为空话。<\/p>

　　4．部门文化环境。文化环境泛指一个单位、部门或组织内部形成的所有成员共同持有的一些与单位、部门或组织有关的价值观念、信念，这些因素使其更具特殊性并区别于其他单位、部门或组织。公共部门人力资源管理部门的文化环境，是这种部门公职人员的管理理念、共识、态度、价值观和受彼此交往形式影响而形成的特定的行为规则、人际关系、团队精神、进取心和竞争性，以及对部门的归属感、组织内的团结程度等。它在很大程度上制约着公职人员的行为方式和态度，因而对公共部门人力资源的具体管理措施有重要影响。它决定着公职人员对公共部门人力资源管理法律、法规、政策、措施的态度、拥护与接受程度，还会涉及到此项管理的结果和效果。综上所述，公共部门人力资源管理环境具有以下特点：1．复杂性，即公共部门人力资源管理的环境因素极为广泛，既有物质的，也有精神的；既有有形的，也有无形的；既有外部的，也有内部的；既有直接的，也有间接的。<\/p>

　　2．变化性。公共部门人力资源管理的环境因素总是随时间、地点及其他因素的变化而变化。<\/p>

　　3．差异性。每个国家或地区、单位、部门的公共部门人力资源管理的环境不尽相同，有其自身的独特性。<\/p>

　　4．综合性。公共部门人力资源管理环境的诸多因素之间相互联系、相互作用、相互制约，某一环境因素变化通常会引起一系列因素的变化。因此，公共部门人力资源管理实践及其管理系统的构成是多种环境因素综合作用的结果。<\/p>

　　二、公共部门人力资源管理的目标和基本任务<\/p>

　　公共部门人力资源管理紧紧围绕着公共部门管理、服务经济社会的目标。公共部门人力资源管理的目标定位应该是，开发政府行政管理和发展科技、教育、文化、卫生等各项事业所需的各类人才，建立起公共部门与公职人员之间的和谐关系，以高效管理和优质服务满足经济社会发展的需要，并满足公职人员个人成长和发展的各种需求。据此公共部门人力资源管理的基本任务主要有四项。<\/p>

　　1．营造环境。公共部门人力资源管理的良好环境是高效开发公共部门人力资源的基础。只有打好这个基础，公共部门人力资源开发的各种措施才能奏效。营造良好环境应着力做好以下工作：<\/p>

　　（1）依法规范公共部门的行为，摒弃过时的观念和不合时宜的人事制度，合理确定其职权，科学配置职能，确定功能，建立和完善科学的公共部门人力资源管理体制。<\/p>

　　（2）依法制定科学、合理、客观、公正的公共部门人力资源管理规则，确立法治化的管理机制，为优秀公职人员脱颖而出创造条件。<\/p>

　　（3）把科学、先进的公共部门人力资源管理理念贯穿于具体的管理措施和管理方法之中，设计与公共生产力发展相配套的公共部门人力资源开发方案，提供公职人员积极进取的保障体系和动力机制。以良好的公共部门人力资源管理环境，促进公共部门完成管理任务。<\/p>

　　2．合理使用。公共部门合理使用公职人员，就是要切实使现有公职人员能够岗得其人、人适其岗、适才适用，最大限度发挥出各自的才能。也就是说公共部门要采取科学分类、严格管理、惟功是举、公正任用及辞退等奖惩措施，充分发挥每个公职人员的作用，从而提高公共部门人力资源的配置效率。<\/p>

　　3．持续开发。公共部门持续开发其人力资源，就是要在合理使用他们的同时，采取各种措施加强继续教育，不断进行培养，使公共部门人力资源既适应经济社会发展的需要，又符合建立高素质公职人员队伍的要求。<\/p>

　　4．招才留才。招才就是公共部门通过公开、公平、竞争、择优的方式，选拔、录用、吸纳优秀的政务人才和科技精英。为此，既要扩展高素质公共部门人力资源的社会基础，保证公共部门能广泛获取优秀人才，增强公职人员之间的竞争；又要对优秀公职人员惟功是举、及时嘉奖、委以重任，以此招纳更多、更优秀的人才。而留才则是通过科学、高效管理，将优秀的公职人员尽力留在公共部门，防止其流失。为留住优秀公职人员，公共部门应建立、健全保障、激励机制，给优秀公职人员以更广阔的发展空间和更大的动力。留才是对全部管理任务完成情况的综合评价，如果公共部门没有尽力广招贤才、合理使用人才、科学培育人才，那么就根本留不住人才，进而就会给公共部门造成人才短缺的困难。<\/p>

　　公共部门人力资源管理的发展趋势<\/p>

　　一、新经济下的人力资源管理理念<\/p>

　　新经济与传统工业经济相比，有其独有的特征，如产业形态的知识化；发展的可持续化；组织的集约化和高效化；教育终身化和产业化等等。体现在人力资源管理理念上就表现为以下几点：1．人力资本成为社会发展的核心资本。在新经济形态下，天赋的自然资源优势已不再成为竞争要素，因为现代产品所耗费的自然资源越来越少。同时，随着世界资本市场的发展，融资渠道的多元化，资本优势也不再成为竞争要素。而知识与技能正作为比较优势的来源而凸现出来，掌握知识与技能的人力资源成为社会发展的核心资本。因此，“尊重知识，尊重人才”在公共行政管理体制改革中就显得尤为重要。随着信息技术的发展和政府管理手段现代化水平的提高，公务人员具有较高的知识水准和决策能力，掌握现代信息设备的操作技术已成为必备条件。经验行政时代已经过去，知识行政时代已经到来。人力资本的质和量决定着公务管理和服务水平的高低，人力资本成为新经济下公共管理发展的能量源泉与核心。<\/p>

　　2．“授权与参与”成为现代人力资源管理的主要理念。在新经济下，信息技术的迅猛发展从两方面要求人力资源管理做到“授权与参与”。一是信息技术的发展使繁华的都市和偏僻的山区之间通信立时可达，原来只有处于管理金字塔顶的人才拥有足够信息的状况已彻底改变。普通公务人员取得信息的速度几乎同他们的领导者一样快。基层公务人员的受教育程度也越来越高，已具备一定的决策能力。一般行政官员已不满足于被排斥在行政决策圈之外，“授权与参与”成为必然。二是新经济在科学技术的飞速发展中，使社会事务瞬息万变，复杂程度日益提高，信息的即逝性、敏感性愈发突出。而对此，集权式的管理已不再需要，传统管理模式下，中央决策，层层传达、审批的管理方式已不能适应快速变化的新经济环境，决策权的下移、分散成为必然趋势。<\/p>

　　此外，随着新经济的发展，知识型公务人员将成为政府工作人员的主流。现在完成各项工作任务靠的是知识，而不是官职、性别、年龄等其他因素。因此摒弃传统的集权、监控管理理念，树立以人为本的“授权与参与”管理理念，让知识型人才发挥作用，已成为当前公共部门人力资源管理变革的重点。<\/p>

　　3．“人力资源的开发”成为公共部门人力资源管理的中心环节。由“人事管理”到“人力资源管理”的观念演变，已经反映出把人作为一种资源，重视人力资源开发的管理意识进步。但在新经济时代，“人力资源的开发”已经上升为人力资源管理的中心环节。这是因为：在新经济时代，一方面，知识、技能决定一切，政府公务人员的素质决定着政府运转的效率和政府的服务水平。因此，不断提高政府公务人员的知识和潜能就成为公共部门人力资源管理的中心环节。另一方面，信息的爆炸性增长，资本的流动速度加快，迫使社会上的任何组织都变得比以前任何时候更加机敏，尽力始终保持组织与周围环境的适应与平衡。组织内部的持续变化和工作人员的组织间流动成为必然，这要求每个人时时刻刻不断学习。学习既包括已有信息、知识和技能从拥有者向需要者转移，也包括发现以前所不知道的事实和原理即创新。在工作中，不断以新的发现改进公共部门的工作流程，提高服务水准至关重要。这便是以知识为基础的管理。此外，市场和技术的迅速变化，使创造性知识的获得被定位在靠近工作过程之处相对更有效率。工作环境之外发展起来的知识和技能，在投入使用之前就过时的可能性越来越大，以工作为基础的教育和开发比以学校为基础更加有效。这一切，都要求将“人力资源的开发”作为公共部门人力资源管理的中心环节。<\/p>

　　二、“新经济”对传统人力资源管理制度的冲击<\/p>

　　现行的公共部门人力资源管理制度，大多是建立在传统工业经济与科层制基础之上的，面对新经济，有些制度已处在尴尬境地。<\/p>

　　1．“职务常任”已成为过时之秋。“职务常任”被认为是文官制度的重要内容。它是为了避免“政党分肥”、“政党分赃”，以非理性化因素（即任用者情感、偏好、利益关系和被任用者的身份、背景等）作为官员任用依据的人事管理制度的缺陷而产生的。目的是为了保证官员任用的公正和公务的稳定与连续。职务常任对工业经济时代的政府公务管理与发展起到了积极作用，但在新经济条件下它已不再符合时代的需要。<\/p>

　　以计算机技术为代表的信息技术的高速发展是近一二十年的事情，而网络技术的膨胀性发展是最近十年的事情。这就从客观上决定了公共部门中40岁以上的大多数工作人员信息技术的先天不足。随着政府电子化水平的提高，网络政府、虚拟政府的发展，这部分公务人员已愈发不能适应新经济下的政府工作。然而这部分人由于年功序列的因素又大多处于政府的中上层管理职位，这对政府部门适应新经济的一系列改革都是很大的障碍。同时，公共部门人力资源管理的实践证明，这部分人对信息技术的教育和开发往往存在极大的消极抵触心理。因此，打破职务常任制，使这部分人退出公务人员行列，就成为网络政府发展的关键。<\/p>w w w. xiao shuotxt. n etT*xt-小%说^天.堂!