第9章 职位分类(3)

　　我国自新中国成立开始到20世纪80年代，公共部门人力资源管理体制一直是与计划经济时代相适应的集中统一的管理体制。公职人员分类制度也呈现出集中统一的主要特色，党政不分、政企不分、政事不分，无论是党的机关、政府机关、权力机关、司法机关的工作人员，还是事业单位、企业单位、群众组织的工作人员都统称为“干部”。公职人员的等级划分主要依据职务职级、资历深浅、学历高低和工资多寡，实际上是一种特殊的“品位分类”，这种分类管理制度所导致的直接结果是官本位与效率低下。<\/p>

　　随着市场化改革的不断深入，原有的分类体制已不能适应现代管理的需要。我国于1993年8月颁布了《国家公务员暂行条例》，明确规定国家行政机关实行职位分类制度。在确定职能、机构编制的基础上，进行职位设置，制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。在政府机关实行职位分类后，我国党的机关、权力机关、司法机关、国有事业机构也参照政府公务员的分类办法实行职位分类。检察、审判机关、公安系统也实施各具特色的分类方案。我国公职人员分类的宏观结构大致形成。原来的国家干部被分成：①行政机关工作人员（公务员）；②党务机关工作人员；③国家权力机关工作人员；④国家审判机关工作人员；⑤国家检察机关工作人员；⑥企业单位管理人员；⑦人民团体工作人员；⑧事业单位工作人员等。此外，我国还进一步完善专业技术职称系列，使人员分类制度更加全面。<\/p>

　　三、我国公职人员职位分类的主要内容<\/p>

　　职位分类的主要内容包括职能分解、职位调查、职位评价、职位设置、拟定职位说明书、人员选配、确定职务和级别七个环节。<\/p>

　　职能分解是职位分类的首要环节，也是机构改革和职位分类的联结点，它是将机构的所有职能按其工作性质划分为若干工作类别，再进行归类合并，最后落实到每一个具体职位的过程。<\/p>

　　1．职能分解。<\/p>

　　（1）列出单位的所有职能；<\/p>

　　（2）依据工作性质的不同，把单位的每一项职能分解为若干工作类别；（3）把每一个工作类别细化为若干工作项目；（4）依据每个工作项目的工作性质相似程度进行合并归类，对每项新产生的类别和工作任务的重要程度、复杂性和工作量进行评价，评价结果按顺序排列，作为内设机构的职能；（5）对各内设机构的职能配置进行比较分析，检验职能是否有交叉重叠，工作量是否合理，如果有问题则适当进行调整；（6）按上述程序和方法，在对内设机构职能进行分解和评价的基础上明确每一个职位的职责和工作任务。<\/p>

　　职能分解以机构改革后各级部委所确定的各机构的职能为依据，以转变政府职能、巩固机构改革成果为首要任务，以理顺关系为工作的重点，做到基础坚实、目标明确、方法科学、程序严谨，并具有一定的创造性。<\/p>

　　2．职位调查。它是通过一定的程序和方法，对现有的职位状况进行调查，了解、收集职位信息资料，为职位分类提供事实依据。<\/p>

　　职位调查以职位事实为依据，调查内容主要包括：<\/p>

　　（1）了解职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件，其中资格条件包括职位所需教育程度、经历经验、知识技能和能力水平等因素；（2）了解职位的工作性质、工作程序和职责权限；（3）了解职位在机构中所处的位置和职位间的相互关系，各职位间职责是否交叉重叠；（4）了解职位工作量是否适当、工作任务是否饱满；（5）了解职位上现任工作人员的状况。<\/p>

　　职位调查重点应是工作任务、工作性质及程序不明确的职位、职责交叉重叠的职位、有争议的职位和新增职位，调查对象是现有职位上的工作人员和上级领导。<\/p>

　　3．职位评价。它是在职能分解和职位调查的基础上，通过对理想化职位和现有职位状况进行比较分析，对现有职位进行理论分析和数理统计分析，研究职位设置是否科学，职位工作任务是否恰当，职责权限是否清晰，职务层次是否合理，职位在系统中的地位和作用是否明确，职位工作量是否饱满等，总体而言即是对职位设置的必要性、科学性、合理性、可行性作出分析判断。<\/p>

　　4．职位设置。它是在职位评价的基础上，依据国家有关规定，确定职位的职责、工作任务、权限、名称、数量、层次和所需资格条件的过程，具体包括领导职务和非领导职务设置两方面。<\/p>

　　（1）职位设置必须以“事”为中心，以职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件为依据；<\/p>

　　（2）职位设置应以一个标准公务员的工作量作为基本衡量单位；<\/p>

　　（3）职位数量必须是有效完成工作任务的最低数量，可设可不设的职位坚决不设；<\/p>

　　（4）职位名称应统一规范，并能准确反映职位的工作性质和职务层次；<\/p>

　　（5）职位设置应“就低不就高”，可设低级职位则不设高级职位，职位层次应与机构规格相符；<\/p>

　　（6）职位设置应在参照上级主管部门要求的基础上，结合实际情况进行合理设置；<\/p>

　　（7）职位设置应在注重现实工作的情况下，充分考虑到发展趋势；<\/p>

　　（8）政府工作部门内设机构领导职位设置应按各级编委批准的机构改革“三定”方案执行，“三定”方案没有规定的领导职务和各级非领导职务的设置，按《国家公务员非领导职务设置办法》和国家的其他有关规定执行。<\/p>

　　5．拟定职位说明书。职位说明书主要包括以下七个方面：<\/p>

　　（1）职位名称。职位名称应简洁、明了、规范，能体现该职位的工作性质和所处层次。<\/p>

　　（2）职位代码。代表每个职位的号码，由三部分组成，即国家标准组织机构代码，各部门或部门内设机构代码，职位顺序代码，第一部分采用国家标准，第二、三部分由各级人事部门负责编制。<\/p>

　　（3）工作项目。指职位按照职责应担负的全部工作任务，可以分为相对稳定的工作任务和临时工作任务，按照重要程度和从事时间长短的顺序填写。<\/p>

　　（4）工作概述。指按照工作项目简要说明工作内容、程序和职责权限，要求从不同侧面反映职位的具体责任和运作方式。<\/p>

　　（5）所需知识能力。指完成本职位工作所需的学识、才能、技术和经验。<\/p>

　　（6）工作标准。指每个工作项目所应达到的质量和数量的要求。<\/p>

　　（7）转任升迁方向。指各职位上在职人员按照职位的一般要求在转任和升迁方面的客观可能性。<\/p>

　　6．选配人员。根据职位要求，通过一定方法和程序，对空缺职位进行人员录用调配的过程。包括机构改革和推行公务员制度后的人员过渡，考试录用人员与调任人员三种方式。<\/p>

　　7．确定职务的级别。按照有关规定，根据职位和人员情况，任命职务、确定级别和工资档次。<\/p>

　　公务员职务包括领导职务和非领导职务两个序列。确定职务的主要依据包括：<\/p>

　　（1）编制和人事部门所审定的职务限额；<\/p>

　　（2）拟任职务的任职资格和条件；<\/p>

　　（3）拟任人员的德才表现、工作实绩及工作经历；<\/p>

　　（4）群众意愿。<\/p>

　　四、对我国公职人员分类制度的基本评价<\/p>

　　我国现行的人员分类制度是在继承传统分类方法基础上，吸收现代职位分类思想发展起来的。同时，实行职位分类也是国家公务员管理体制区别于传统干部管理体制的一个重要标志，是对公务员进行科学管理、录用、考核、奖惩、培训等的依据。但目前公务员的分类管理尚不充分，只有领导职务和非领导职务的区分显然远远不够。事实上，将公务员分为领导职务与非领导职务，实际上是以公务员是否承担领导职务为标准进行的分类，并不是根据职位性质与工作特点进行的分类，是一种没有职位区分的职务分类，是一种简单的职务分类。设置非领导职务，主要是出于两大考虑：一是鉴于当时的司、处、科级领导职数较多，试图以此减少领导职数。二是为了解决“独木桥”的难题。因领导职数有限，可以解决部分没有承担领导职务的公务员的待遇；特别是因取消了职称评定，可借以解决专业技术人员的待遇。<\/p>

　　此外，我国公务员仍没有进行系统的工作分析，没有相应的职位规范说明书，这就使公共部门人力资源管理的录用、考核、升迁、薪金等环节失去基石。<\/p>

　　从优势上看，这种分类较为简单，易于操作实施。既兼顾我国传统的品位分类方法，又吸收现代职位分类的优点，符合现代公共部门人力资源分类潮流。同时，公务员分类中非领导职务序列的设立，满足我国行政机关中某些职位责任较大但又不承担领导责任情况的需要，解决我国行政机关不设专业技术职务但有些职务又只有专业技术人员才能担任的矛盾，体现责酬一致的原则。<\/p>

　　但这种分类毕竟过于简单，科学化和规范化程度较低，属于公共部门人力资源分类的初级阶段。同时，分类范围狭窄，仅局限于行政机关公务员，其他系统的分类制度尚无法涉及。我国所实行的职位分类仅是名义上的职位分类，缺乏具体的工作分析、职位评价和工作说明书等实质性内容。另外，我国的职位分类缺乏具体的规范性文件和正式法规，法制化程度低。<\/p>

　　经过二十年的实践，这种分类方法显露出公务员管理方面的诸多问题。<\/p>

　　首先，对公务员不作政务类和业务类的划分，只划分为领导职务和非领导职务，理论上讲不通，实践上带来管理上的混乱。如担任领导职务的政府组成人员和非政府组成人员在一系列管理环节上均有较大的差异，笼统地用“领导职务”类公务员对待，不作区分，显然是不合理，也不科学的，违背分类管理的原则。<\/p>

　　其次，在现实生活中，一些非领导职务在法规上不是领导，但实际中也负领导责任，甚至上一级别的非领导职务对下一级别的非领导职务实行“领导”。一些地方局级调研员参加高级领导办公会议，分管一部分工作，被视为局级领导班子成员。如何名正言顺地使用这些相当于政府部门正副职的非领导职务公务员就成为一个难题。<\/p>

　　再次，非领导职务设置不平衡，难以适应队伍基数比较大的行政机关的管理需要。依据机关领导职务的职数来确定非领导职务的职数，造成部门之间不平衡。从全国来看，92％的公务员职务层次在科级职务以下，对他们的激励明显不足。<\/p>

　　最后，国家公务员没有横向的分类，纵向的分类只体现在公务员职务级别的高低上，难以体现行政管理工作的复杂性、行政层级与工作岗位的多重性和多样性以及相应的行政级别。这无疑是忽略专业技术类公务员的特殊性，抹煞专业技术类公务员在任职资格、工作职责范围、评价方式、个人成就方向、晋升途径和依据以及管理方式、方法等方面与从事一般行政管理工作的公务员的差异。<\/p>

　　由于助理调研员以上非领导职务大都由担任领导职务者转任特别是晋升来担任，专业技术人员、职责较大的公务员很难沿着非领导职务向上攀升。高层次非领导职务成了给领导职务公务员以高一级职务待遇的“虚职”。因此领导职务系列的吸引力依然大于非领导职务的吸引力，“官本位”的制度设计思路使人们想方设法往领导职务系列中去挤。这种以行政领导职务系列作为所有公务员的职业发展阶梯的方式存在相当大的弊端，难以稳定队伍、吸引人才。<\/p>

　　五、实行“政事分类”制度的必要性与可行性<\/p>www.xiaＯＳhuＯtxＴ.Ｎｅt.T|xt.小.说天+堂