第24章 主权国家的外交政策(3)

　　外交使节收集信息与定期报告的内容，一般分两类：一是基本项目，包括所在国的一般形势及其发展，重大的政治事变及其影响，经济、军事、科技、文化等方面的一般统计数据与资料；二是专门项目，主要指某些重大事件的专题报告，例如，关于苏联1991年8月19日事件报告等。外交使节的报告与对所在国某些局势发展的预测，常常能给本国决策者提供重要信息，并使他们能及时准确地进行外交决策，以避免某些灾难性后果的发生。例如，如果外交使节报告某国政局动荡不稳，领导层更迭较大，那么本国政府就可能及时修改外交政策，放慢两国关系的发展步伐，以观其变，如新政权的外交政策并无更大变动，则本国政府就可能尽早承认新政权。冷战后外交使节报告中，经济信息普遍增加，这对及时调整本国对外贸易政策具有重要意义。

　　外交使节报告的信息来源一般有两条渠道：公开渠道，即所在国公开发表的报纸杂志，各种公开的政府会议，议会辩论会，学术报告会及其他各种讨论会，与官方人员和社会各界友人的会晤，招待会与宴会等社交活动。应该说，所在国的一般形势与动态，通过此公开渠道已足以收集到足够信息。秘密渠道，通过某些专门的私人联系和秘密的情报组织网络，以收集某些不公开或不宜公开的机密材料或信息。例如，1994年4月，前苏联克格勃负责欧洲北美间谍网的帕维尔·苏多普拉托夫在其《特殊使命》一书中披露，他曾派遣间谍向美国研制第一颗原子弹的科学家收集核秘密的材料，并成功地获取了美国第一颗核弹起爆方法、电磁法提取铀235的技术资料、美第一次核爆炸及有关资料，以及核反应堆照片等。这些机密材料帮助苏联核科学家解开了许多难题，为苏联在4年后起爆第一颗核弹奠定了基础。

　　各国都有从事秘密情报信息收集的机构，其中美国此类机构数量最多，达15个，中央情报局（CIA）是世界上最庞大的情报机构，其他国家的情报机构较著名的有前苏联的克格勃（KGB）与现俄罗斯的联邦反间谍局、英国军部情报五处与六处、法国的国际情报与间谍局、德国的联邦情报局、以色列的摩萨德组织等。

　　二、加工处理阶段

　　情况与信息收集后，被输送到各国的情报研究部门（包括政府部门、科研部门及大专院校等部门）加以分析处理，即将收集到的各类信息，去粗取精，去伪存真，由表及里进行加工。各部门各类型的信息处理人员，往往有一定的专业分工，承担某一课题任务，对某类信息重点加以分析处理，并提出各种可供选择的决策报告或对策方案，以供政府决策部门参考。

　　三、外交决策阶段

　　外交决策一般由政府最高决策层来实施，其中政府决策班子是核心，重大问题基本上由它确定。但是如遇某些问题仍难最后定夺，那么政府首脑将是最后的仲裁者与拍板人。政府首脑个人意见并非始终与决策班子集体意见一致。如果双方意见对立，重大决策便可能受阻，这时政府首脑或最高决策者可能被迫保留意见，服从决策班子的集体意见，也可能迫使决策班子服从其个人决断。例如古巴导弹危机时，美国政府在商定外交对策时，肯尼迪总统与决策班子内的意见相左，泰勒将军的研究报告中提出三种方案：

　　a.采取经济、宣传、准军事活动，从内部瓦解古巴；b.暗杀卡斯特罗的“獴”计划；c.美军全面入侵古巴。此外中央情报局也提交了一份类似报告。但是肯尼迪在权衡一切利弊之后，否定了这些方案，决定采取对古巴封锁禁运的方案，以武力威慑，迫使赫鲁晓夫撤走在古巴的导弹。

　　外交决策过程中，政府作用固然重要，但国家立法机构的监督作用也能发挥重要作用。它的监督表现为对外决策的批准权力。美国政府的重大外交决策，一般要由国会听证会表决，方可实施，当然，有时因情况紧急或不宜公开，也可由总统及其主要助手们商定，例如尼克松访华与改善中美关系的重要决策。

　　四、实施与调整阶段

　　外交决策的结果是否正确明智，在实施之前难以定夺。信息收集过程中，可能受到信息收集者本人主观因素的影响，使信息的准确性与完整性受损；在信息传递过程中，由于部门机构的重叠，程序的不尽合理，也可能出现延误、遗漏与差错；在信息分析时，信息分析者的职业偏见、个人经验与理论水平以及某些个人因素（例如，为了取得上级好评，给上级提供某些与上级观点相符的信息等）也可能使信息分析的结论有失偏颇。种种因素可能导致外交决策的某些失误或不完善。这样就需要在外交政策的实施过程中，逐步加以调整与完善，这种调整与完善本身也应看作外交决策的内容。克林顿政府一段时期的外交决策频频失误，例如，1993年强调对华贸易中把“人权”与最惠国待遇相联系，以后又宣布两者脱钩，无条件给中国最惠国待遇。1995年4月美国国务卿宣布不给李****访美签证，6月克林顿又不顾国务院反对，决定给李****访美签证，导致中美关系严重后退。美外交决策失误与其外交决策过程中的决策体制密切相关，当然这也是美国国内各种政治力量较量的结果。美总统外交决策主要有两部分人辅佐：一是政党人士，即在总统竞选中立下汗马功劳的执政党成员；二是职业外交官。前者往往是决定性的力量，后者仅是辅助性力量。如果总统属外交乏力型人物，要保证外交决策的成功，就应该有强有力的国务卿与国家安全事务助理辅佐。

　　克林顿总统本人律师出身，并无半点的外交经验。前国务卿克里斯托弗与国家安全事务顾问安东尼·莱克，前者是律师出身，后者是学者，两人外交能力都不太强，但却是民主党的政治要人，或者是总统知己，而且两人配合也欠默契。以往有不少美国总统尊重内阁中的职业外交官，如艾森豪威尔、里根与布什，因此外交决策中失误不太多，但克林顿总统以白宫政务官为主要外交决策班子成员，这些人或是企业家、学者、律师，或是总统知己、政党要人。外交决策圈内，两套班子的观点不一，思想难统一，总统与内阁在决策过程中，步调也常不一，因此外交决策中的混乱与不一致现象就出现了。

　　显然，外交决策的偏颇，只有在外交政策的实施过程中，才可能被发现并加以修正。

　　（第五节）冷战后国家间外交关系的新特点——外交经济化

　　外交关系是国家间交往的主要联系，各国外交的基本出发点都是最大限度地追求、实现与维护国家利益。国家利益是一种综合性的目标，它由各种具体利益组成。其中既有维护国家主权与领土完整的安全利益，也有提高国际威望与影响的政治文化利益，还有促进本国经济发展的经济利益等。

　　冷战时期，在东西方严峻对峙的两极格局中，国家间的联系被局限在两个政治制度与经济体制完全不同的世界之内，国家间关系往往被打上政治与意识形态的烙印。国家间竞争以政治对抗、军事对峙、意识形态对立为主要特征。尤其是美苏两霸为了维护雅尔塔体系及各自推行的政治制度与各自宣扬的意识形态，在经济上付出了沉重的代价，包括对其盟友经以巨大无偿的经济援助，放弃与盟友间的严格对等的商务往来原则，以经济让步与牺牲，来换取政治上的认同与霸权地位的巩固。例如，战后初期美国给西欧盟国提供的130多亿美元援助的马歇尔计划；苏联给东欧盟国提供的莫洛托夫计划。又例如，20世纪60年代，美国不顾欧洲国家的强烈反对，没有要求日本开放国内市场，便支持日本加入关贸总协定，日美贸易开始长期不平衡，美国贸易逆差逐年上升，美国顾虑到与苏联对抗，往往避免与日本在贸易谈判时公开破裂。

　　东欧剧变，苏联解体，华约崩溃，改变了冷战对峙的局势，和平与发展成了时代主题。国际关系重心由过去以军事政治对抗为主，转向以科技经济竞争为主的综合国力竞争。由于经济利益在国家利益中的地位上升到首要位置，政治意识形态因素淡化，军备竞争不再具有决定性战略意义。因此，在全球经济大战日趋激烈的局势下，各国外交的首要目标转向促进本国经济发展，实现本国最大经济利益上来。各国外交的经济色彩日益明显，甚至通过经济性质的外交手段来谋求政治利益与军事利益的实现。随着全球经济一体化的发展，各国的经济发展与经济繁荣要求各国间进行经济合作。

　　地区经济集团化加剧了全球经济竞争。迄今为止，全球所有重要的经济区域都已形成经济集团，总数达数十个，参加国家达140多个，地缘经济逐渐取代地缘政治。同时，成千上万跨国公司的发展，使各国经济竞争深入到国际社会生活的各个领域、各个层次。在这场国际竞争与合作的浪潮中，各国政府纷纷利用外交来保护本国的经济利益，以及本国各公司与集团的商贸利益。西方各国的情报部门也将刺探与获取外国经济情报作为主要任务之一。

　　冷战后国家外交关系呈现经济化的趋势，其主要表现如下。

　　一、经济利益成为外交决策中设定的主要目标

　　冷战后的综合国力竞争，使经济因素突现出来。各国在设定其外交决策目标时，尤其重视本国经济的繁荣与发展，关心本国产品在国际市场上的竞争能力。国家经济利益被置于各国外交关系的首要目标，外交更多地服从国家经济利益，各国政府往往从国家经济利益出发，来制定或调整其外交政策。

　　美国政府在冷战时期，始终强调对苏联与其他社会主义国家的冷战遏制、政治对抗与军事对峙；冷战后，克林顿政府在设定外交政策的三大目标时，将经济利益放在军事安全和促进民主之前，成为主要目标。

　　统一后的德国将其在未来世界经济竞争中保持有利地位，作为其外交政策的主要原则。德国在制定其“亚洲政策”时强调，“加强经济外交，向中国、越南及太平洋地区其他国家增设贸易和商务机构”。

　　加拿大在1994年制定的未来对外政策中强调，对加拿大国家安全造成威胁的是经济而非军事。保证加拿大繁荣和安全的途径是促进贸易，尤其是促进同经济飞速发展的亚洲和拉美地区的贸易。

　　二、外交活动中经贸商务性活动内容占重要位置

　　各国政府的对外交往，除了外交部门、外贸部门之外，各国政府首脑出访，各国其他部门甚至民间机构的外事活动，也往往带有浓厚的经济贸易的特征。

　　美国总统在冷战时期的出访，并不多言商贸问题，更多关心的是政治军事问题。但是冷战硝烟未散尽，刚刚取得海湾战争胜利的布什总统，为了帮助美国制造业敲开日本的汽车市场，在1992年长途跋涉去日本访问，由于过度疲劳而当场昏倒在宴会上。在美国波音公司与欧洲客车公司的竞争中，克林顿总统亲自上阵，在1993年2月22日的一次谈话中公开指责欧盟在10年内向空中客车公司提供了260亿美元的政府补贴，对美国构成“不公平”竞争。在波音公司与欧洲空中客车公司竞争沙特阿拉伯的飞机订单时，克林顿总统亲自写信给沙特国王说情，并由国务卿克里斯托弗于1993年8月初专访利雅得时面呈，克林顿总统成了波音公司的“总推销员”，并赢得了沙特60亿美元的订货合同。1994年克林顿总统出访日本，率领美国经济代表团与日方政府与企业洽谈开放日本汽车、大米等市场。同年江****主席出访中亚东欧国家，也伴随一个大型经济代表团。11月加拿大总理克里蒂安访华，所率经贸代表团空前庞大，人数多达250人，与中国签订86亿加元订货合同。1995年10月德国总理科尔访华，也率大型企业家代表团随访，与中国签署40亿美元的订货合同。同年秋冬之季，****总理访法，签署50亿美元的空中客车订货合同。1996年他回访德国并访问韩国，率领24位中国企业家代表随访。在访问德国著名的西门子公司时，****总理发表讲话：“在商言商，我们来到西门子公司就是谈经济、谈技术，但从某种意义讲，经济就是最大的政治。”韩国总统金泳三在强调外交工作的经济使命时，话语尤为鲜明，“韩国所有的外交官都要努力当好我国商品的推销员”，外交部应全面担负起经济和贸易外交的任务，并以外务部为中心推进对外通商的工作。

　　英国驻外使节中有20%的人全力从事促进英国外贸与出口工作。英国外交部在20世纪90年代初就制定一项计划，由外交部与外贸部、工业部合作共同促进英国出口。

　　美国的驻外使节除了强调具备国际经贸方面的知识素养之外，近年来一直在增加商务参赞的人数。

　　思考题

　　1.试比较美国在冷战时期、冷战后时期（“9·11”事件前后）的战略目标与外交政策的变化及其主要原因。

　　2.试分析小布什政府发动伊拉克战争的外交决策过程的主要缺陷与影响。

　　3.联系实际分析冷战后外交经济化现象产生的主要原因与影响。