第31章 城市轨道交通法律法规(1)

　　本章知识要点

　　识记：城市轨道交通，有轨电车，地下铁道，轻轨，市郊铁路，磁悬浮列车。

　　领会：城市轨道交通在城市交通中的重要意义，城市轨道交通的类型，我国城市轨道交通相关法律法规存在的问题，城市轨道交通管理的主要内容。

　　应用：能熟练运用《城市轨道交通管理办法》及其他相关法律法规解决实际问题。

　　（第一节）城市轨道交通概述

　　1863年，世界上第一条地铁诞生在英国伦敦。现在，世界各国建造轨道交通方兴未艾，新系统、新形式层出不穷。世界主要大城市大都有比较成熟与完整的轨道交通系统。

　　有些城市轨道交通运量占城市公交运量的50%以上，有的甚至达70%以上。

　　作为城市大容量、大众化的公共客运交通的骨干力量，轨道交通对城市的发展和城市建设起着积极的促进和引导作用。轨道交通用地省、运能大，输送能力是公路交通输送能力的近10倍；每一单位运输量的能源消耗量少，节约能源；采用电力牵引，对环境的污染小；噪声属集中型，人均噪声小，易于治理；乘客乘坐方便快捷。这些优点使城市轨道交通成为城市尤其是大中城市交通的重要环节。

　　一、城市轨道交通的基本概念及特点

　　（一）城市轨道交通的定义

　　城市轨道交通通常指具有固定线路、铺设固定轨道、配备运输车辆及服务设施等的公共交通设施。一般而言，广义的城市轨道交通是指以轨道运输方式为主要技术特征，是城市公共客运交通系统中具有中等以上运量的轨道交通系统（有别于道路交通），主要为城市内（有别于城际铁路，但可涵盖郊区及城市圈范围）公共客运服务，是一种在城市公共客运交通中起骨干作用的现代化立体交通系统。

　　作为城市公共交通系统的一个重要组成部分，在我国国家标准《城市公共交通常用名词术语》中，将城市轨道交通定义为“通常以电能为动力，采取轮轨运转方式的快速大运量公共交通之总称。”目前国际轨道交通有地铁、轻轨、市郊铁路、有轨电车及磁悬浮列车等多种类型，号称“城市交通的主动脉”。

　　（二）城市轨道交通的特点

　　1.城市轨道交通有较大的运输能力

　　城市轨道交通由于高密度运转，列车行车时间间隔短，行车速度高，列车编组辆数多而具有较大的运输能力。单向高峰每小时的运输能力最大可达到6万~8万人次（市郊铁道）；地铁达到3万~6万人次，甚至达到8万人次；轻轨1万~3万人次，有轨电车能达到1万人次，城市轨道交通的运输能力远远超过公共汽车。据文献统计，地下铁道每km线路年客运量可达100万人次以上，最高达到1200万人次，如莫斯科地铁、东京地铁、北京地铁等。地铁在早高峰时每小时能通过全日客流的17%~20%，3小时能通过全日客流的31%。

　　2.城市轨道交通具有较高的准时性

　　城市轨道交通由于在专用行车道上运行，不受其他交通工具干扰，不产生线路堵塞现象，并且不受气候影响，是全天候的交通工具，列车能按运行图运行，具有可信赖的准时性。

　　3.城市轨道交通具有较高的速达性

　　与常规公共交通相比，城市轨道交通由于运行在专用行车道上，不受其他交通工具干扰，车辆有较高的运行速度，有较高的启动、制动加速度，多数采用高站台，列车停站时间短，上下车迅速方便，而且换乘方便，从而可以使乘客较快地到达目的地，缩短了出行时间。

　　4.城市轨道交通具有较高的舒适性

　　与常规公共交通相比，城市轨道交通由于运行在不受其他交通工具干扰的线路上，城市轨道车辆具有较好的运行特性，车辆、车站等装有空调、引导装置、自动售票等直接为乘客服务的设备，城市轨道交通具有较好的乘车条件，其舒适性优于公共电车、公共汽车。

　　5.城市轨道交通具有较高的安全性

　　城市轨道交通由于运行在专用轨道上，没有平交道口，不受其他交通工具干扰，并且有先进的通信信号设备，极少发生交通事故。

　　6.城市轨道交通能充分利用地下和地上空间

　　大城市地面拥挤、土地费用昂贵。城市轨道交通由于充分利用了地下和地上空间的开发，不占用地面街道，能有效缓解由于汽车大量发展而造成的道路拥挤、堵塞，有利于城市空间合理利用，特别有利于缓解大城市中心区过于拥挤的状态，提高了土地利用价值，并能改善城市景观。

　　7.城市轨道交通的系统运营费用较低

　　城市轨道交通由于主要采用电气牵引，而且轮轨摩擦阻力较小，与公共电车、公共汽车相比节省能源，运营费用较低。

　　8.城市轨道交通对环境污染较小

　　城市轨道交通由于采用电气牵引，与公共汽车相比不产生废气污染。由于城市轨道交通的发展，还能减少公共汽车的数量，进一步减少了汽车的废气污染。由于在线路和车辆上采用了各种降噪措施，一般不会对城市环境产生严重的噪声污染。

　　（三）城市轨道交通在城市交通中的重要意义

　　（1）城市轨道交通是城市公共交通的主干线，客流运送的大动脉，是城市的生命线工程。建成运营后，将直接关系到城市居民的出行、工作、购物和生活。

　　（2）城市轨道交通是世界公认的低能耗、少污染的“绿色交通”，是解决“城市病”的一把金钥匙，对于实现城市的可持续发展具有非常重要的意义。

　　（3）城市轨道交通是城市建设史上最大的公益性基础设施，对城市的全局和发展模式将产生深远的影响。为了建设生态城市，应把摊大饼式的城市发展模式改变为伸开的手掌形模式，而手掌状城市发展的骨架就是城市轨道交通。城市轨道交通的建设可以带动城市沿轨道交通廓道的发展，促进城市繁荣，形成郊区卫星城和多个副中心，从而缓解城市中心人口密集、住房紧张、绿化面积小、空气污染严重等城市通病。

　　（4）城市轨道交通的建设与发展有利于提高市民出行的效率，节省时间，改善生活质量。国际知名的大都市由于轨道交通事业十分发达方便，人们出行很少乘私人车辆，主要依靠地铁轻轨等轨道交通，故城市交通秩序井然，市民出行方便、省时。

　　二、城市轨道交通体系构成

　　城市轨道交通是属于集多专业、多工种于一身的复杂系统，通常由轨道路线、车站、车辆、维护检修基地、供变电、通信信号、指挥控制中心等组成。城市轨道交通的运输组织、功能实现、安全保证均应遵循有关轨道交通的客观规律。在运输组织上要实行集中调度、统一指挥、按运行图组织行车。在功能实现方面，各有关专业如线路、车站、隧道、车辆、供电、通信、信号、机电设备及消防系统均应保证状态良好，运行正常。

　　为了保证列车运行安全、正点，在集中调度、统一指挥的原则下，行车组织、设备、车辆检修、设备运行管理、安全保证等均由一系列规章制度来规范。

　　轨道交通系统中，采用了以电子计算机处理技术为核心的各种自动化设备，从而代替人工的、机械的、电气的行车组织及设备运行和安全保证系统。如ATC（列车自动控制）系统可以实现列车自动驾驶、自动跟踪、自动调度；SCADA（供电系统管理自动化）系统可以实现主变电所、牵引变电所、降压变电所设备系统的遥控、遥信、遥测和遥调；BAS（环境监控系统）和FAS（火灾报警系统）可以实现车站环境控制的自动化和消防、报警系统的自动化；AFC（自动售检票系统）可以实现自动售票、检票、分类等功能。这些系统全线各自形成网络，均在OCC（控制中心）设中心计算机，实现统一指挥，分级控制。

　　三、我国城市轨道交通的发展历程

　　我国的城市轨道交通经历了50多年的发展历程。总结发展过程中的特点，大致分为以下几个阶段。

　　（一）第一阶段：起步阶段（20世纪50年代至20世纪80年代）

　　20世纪50年代，我国开始筹备地铁建设，规划了北京地铁网络。1965—1976年建设了北京地铁一期工程（54km）。当时地铁建设的指导思想更注重人防功能。随后建设了天津地铁（7.1km，现已拆除重建）、哈尔滨人防隧道等工程。

　　（二）第二阶段：开始建设阶段（20世纪80年代末至20世纪90年代初期）

　　以上海地铁一号线（21km）、北京地铁复八线（13.6km）、北京地铁一号线改造、广州地铁一号线（18.5km）建设为标志，我国真正以交通为目的的地铁项目开始建设。

　　（三）第三阶段：规划建设高潮阶段（20世纪90年代初至90年代中期）进入20世纪90年代，随着上海、广州地铁项目的建设，大批城市包括沈阳、天津、南京、重庆、武汉、深圳、成都、青岛等开始上报建设轨道交通项目，纷纷要求国家进行审批，并进行了大量的前期工作。

　　（四）第四阶段：调整整顿阶段（1995年至1998年）

　　地铁建设发展迅猛，许多地方不考虑经济的承受能力和社会发展的需要，城市轨道交通建设带有很大盲目性。针对工程造价很高、轨道交通车辆全部引进、大部分设备大量引进、城市地铁每km造价1亿美元左右等问题，1995年国务院办公厅60号文件通知，除上海地铁二号线项目外，所有地铁项目一律暂停审批，并要求做好发展规划和国产化工作。这期间近3年国家没有审批城市轨道交通项目。1997年底开始，国家计委研究城市轨道设备国产化实施方案，提出深圳地铁一号线（19.5km）、上海明珠线（24.5km）、广州地铁二号线（23km）作为国产化依托项目，于1998年批复3个项目立项，城市轨道交通项目又开始启动。

　　（五）第五阶段：蓬勃发展阶段（1999年至今）

　　此阶段的主要特征，一是随着国家积极财政政策的实施，国家从建设资金上对轨道交通给予有力支持；二是通过技术引进，国际先进制造企业同国内企业合作，实现了城市轨道交通车辆、设备本地化，使城市轨道交通建设造价大大降低。此阶段国家先后批准了深圳、上海、广州、重庆、武汉、南京、杭州、成都、哈尔滨等10多个城市轨道交通项目开工建设，并投入40亿元国债资金予以支持，我国轨道交通建设进入高速发展期。

　　长期以来，我国城市轨道交通建设相对滞后，轨道交通运营总长度、密度及负担客运比例均远低于国际平均水平。而国际经验表明，当一个国家的城市化率超过60%，城市轨道交通将实现高速发展以解决大城市交通拥堵问题，从而拉动城市轨道交通建设投资迅速增加。

　　根据国民经济和社会发展，城镇化进程加快的需要，城市及城际轨道交通在未来十几年将处于网络规模扩展，完善结构，提高质量，快速扩充运输能力，不断提高装备水平的大发展时期。

　　2012年9月，国家发展和改革委员会公示了25个获批轨道交通、城际铁路类项目，已公布的投资总金额超过8000亿元。我国政府此次在轨道交通行业的大手笔投资再次掀起国内城市轨道交通建设的高潮。

　　据统计，全国近期建设规划（2015年）轨道交通线路65条，总长达到1700km。北京、上海、广州更是以每年30~50km的速度建设。

　　《2013—2017年中国城市轨道交通行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》显示，轨道交通相关产业链规模可以达到数千亿元，共涉及相关行业达20多个，包括土建、机械、电气、电子及通信业的技术密集型产业。

　　《2013年全国各省市城市轨道交通项目概览》显示，到2020年，我国将建成几千km城市和城际轨道交通系统，基本形成布局合理、功能完善、干支衔接、技术装备优良的城际、城市轨道交通网，实现城际客运专线、城市轻轨、城市地铁同铁路客运专线之间的有机衔接，方便旅客换乘，更好地为广大群众服务。

　　（第二节）城市轨道交通常用法律法规

　　一、城市轨道交通法律法规概述

　　（一）城市轨道交通相关法律法规的发展现状

　　城市轨道交通已经成为我国目前重点发展和投资的领域，但在法律和行政法规层面，我国对轻轨、地铁等城市轨道交通的建设和管理等行为缺乏高层次的统一性法律规范。在全国人民代表大会立法和国务院行政法规层面上，在法律法规方面与城市轨道交通相关的条文主要存在于一些安全、建设、经济等方面的基本法律法规中。2005年3月1日，原建设部第53次部常务会议讨论通过了《城市轨道交通运营管理办法》，2005年6月28日发布，2005年8月1日起开始施行。《城市轨道交通运营管理办法》是一部在全国范围适用的部门规章，是具体针对城市轨道交通而制定的较高层次的部级法规。《城市轨道交通运营管理办法》明确了城市轨道交通运营中各方主体的法律责任，对规范轨道交通运营者的行为和有效保护乘客权益及人身安全意义重大。

　　由于全国性的城市轨道交通立法的滞后，各城市尤其是相对发达的城市，通过进行地方性立法来规范和管理本市的城市轨道交通建设和运营。

　　（二）健全城市轨道交通法律法规的意义

　　法制化管理是城市轨道交通管理机制和运营体系良性运行的根本性制度保证，城市轨道交通的全面法制化管理也是世界轨道交通发展的重要趋势。

　　作为城市基础设施建设的主题之一，城市轨道交通建设的研究在国内外一直是热点，同时随着中国经济的发展，中国城市轨道交通的建设迎来了一个新的高潮。据统计，截至2012年底，我国已有北京、上海、广州等15个城市开通了城市轨道交通，运营线路里程达2058km。预计到“十二五”末，开通城市轨道交通的城市将超过20个，运营线路总里程将超过3000km。轨道交通建设必将对城市经济和社会发展起到巨大的推动作用，同时也面临着前所未有的挑战。中央政府和主管部门必须科学合理地制定城市轨道交通发展政策，同时必须加快建立和完善有效的法律法规体系，引导和规范城市轨道交通的发展，依法保障城市轨道交通的规划、建设和运营。各地方政府和城市管理部门必须遵循可持续发展理念，深刻领会关于优先发展公共交通的指导意见和实施意见，结合城市自身特点，坚持规划引领、统筹协调，结合有效的政策法规，完善各种规范和制度，推动城市轨道交通健康、科学、有序发展。

　　（三）我国城市轨道交通相关法律法规存在的问题