第16章 我国新型农村社会养老保险制度的优化(2)

　　根据指导意见，参保人死亡后其个人账户中的政府补贴资金余额不能继承而用于继续支付其他参保人的养老金，补贴金由私有变为非私有，从某种程度上而言表现为一种权利与义务的不对等，极易引起争议。

　　3.集体补助成隐性空白

　　根据中央指导意见，集体补助是新农保制度资金筹集的来源之一，但对集体补助额度和补助条件并未有硬性规定。这种不规范、欠缺法律保护的规定成为资金筹集的一个空壳，而目前我国绝大多数经济贫困或欠发达地区的集体补助这条途径也的确是如同虚设。

　　（二）新型农村社会养老保险基金缺乏有效运营管理

　　1.基金运营统筹层次低，使用效率不足

　　按照中央指导意见’新农保制度试点阶段暂时实行县级管理，随后逐渐提高统筹层次，虽说短期内能调动地方政府主办农村养老保险事业的积极性，但长期而言具有局限性。首先，个人账户基金的收、管、支的权力都掌握在县级单位手里，社会统筹层次比较低，各地方政府可能会为自身的利益而操纵、占用金额，给农民的个人账户带来风险。其次，各级县区都有自己的基金运营管理方式，形成了九龙治水、条块分割管理的现象，使得全国基金运营管理缺乏协调性，基金规模受局限而无法形成规模效应，区域基金协调能力差，抵抗风险能力弱，整体基金使用效率不足。

　　2.基金投资回报率较低，增值保值遇难题

　　根据指导意见规定，新农保基金只能存入国有商业银行或购买国债，虽说基金操作风险降到了最低，但投资途径狭隘，投资回报率也较低。在当前经济物价指数高、银行利率低的现状下，存入银行保值增值的一部分远远跑不过CP上涨水平，面临着养老基金缩水的风险。再者，由于基金统筹层次低，在许多县区无专的机构和高水平的专业人员来负责农村养老保险基金的运营与管理，给保值增值工作带来了困扰。

　　3.缺乏有效的基金监管机制

　　新农保制度参保人数多、基金数额大，而又正处于试点初期，尚未形成系统规范的有效监管，基金的运作管理存在各类问题。（1）各级地方政府基金领取者、缴纳者缺乏监管。新农保制度是一项惠农政策，在初期制度的不完善让有些图利者钻了制度的漏洞，故意避免缴费、双重缴费、子女逃避缴费等，使得养老金严重“缩水”，政府财政支持压力加重。（2）缺乏专门的监管机构对基金运营管理进行监管。目前我国个人账户基金处于地县级统筹，并不是专门机构负责，各地方政府部门可能会为自身利益而违规侵占、挪用基金款项而影响到基金的正常管理运作。（3）缺乏对养老金发放者的监管。新农保养老金实行社会化发放方式，也就是委托金融机构代发放养老金，但现实中由于缺乏对发放机构的监管，许多地区采取了由村协办员代领代发的做法，造成了养老金不能正常发放。

　　（三）新型农村社会养老保险制度的衔接转移缺位

　　1.外部因素的局限性

　　根据我国当前的情况分析，认为外部局限因素有以下几种。

　　第一，各地政府和民众缺乏对城乡养老保险制、农村社会各种保障制度的统一整合衔接缺乏认识和支持。这首先是政策思想上缺少政策指导和宣传工作。其次，制度衔接接轨牵连到其他相关政策，没有处理好相关利益纠纷问题从而导致各种资源整合存在顽固力量的阻拦，阻碍了新农保制度与相关制度衔接转轨的进程。

　　第二，各种相关体制障碍了新农保制度的衔接途径。新农保制度与其他养老保险制度的衔接转化时，涉及户籍制度、劳动就业制度、社会福利制度等相关制度，它们的开放程度直接影响着新农保制度衔接转换的进程。而目前我国处于城镇和农村二元化的户籍结构，就业政策尚未达到完全开放程度，社会福利政策也不完善，这都对新农保制度的衔接转化有着重要影向。

　　第三，各地经办业务水平在人力、财力上存在差异，管理模式、操作流程也大不相同，网络信息平台不统一，导致信息化程度低，不能较好地为制度的顺利衔接转化提供支撑平台。

　　2.内部衔接制度混乱

　　目前，新农保制度取得的成绩得到了广泛认同，但从内在机制来看，由于相关制度众多且没有得到较好的整合，新农保制度的衔接工作出现了我国虽然提出了对城乡养老保险制度转轨接续的要求，但尚未进行城乡统筹的养老保险试点工作。这是两种制度的责任分担结构有所不同造成的。新农保制度的责任主体由于集体补贴的缺位，变成主要是政府和参保者个人承担。城镇职工养老保险的责任主体为国家、个人和企业，这就为两者之间的衔接转移设置了障碍，难以形成城乡统筹的养老保险制度，成为新农保工作中探索制度衔接的重点。

　　（2）农村地区各社会养老保险制度的衔接问题

　　现行我国农村社会养老保险实行的是碎片化管理，农村中不同的群体有着不同的养老保险制度，具体表现为针对新老参保者、农民工、失地农民和五保户、计生户等，实行不同的农村社会养老保险制度。在城乡统筹的大背景下，处理好农村地区各种农村社会养老保障制度的衔接和特殊人群融合的问题也日显急迫。他们从新农保的群体中逐渐演化出来，处于社会边缘或者低端，解决他们的养老问题也成为必要。具体分析主要包括：新老农保制度的衔接问题、新农保制度与农民工养老保险制度衔接问题、新农保制度与失地农民养老保险的衔接问题、新农保制度与其他社会养老保险制度的衔接转化问题。这些农村地区社会养老保险制度的整合衔接目P在各地尚未出台统一的指导意见，衔接方案缺失。

　　（四）新型农村社会养老保险制度法律保障力度不强

　　任何制度的建设进程都缺少不了法律的辅佐，只有健全制度的法律体系，才能出现成熟、健全的制度。新农保制度的运行因法律保障的强度不够而存在诸多问题。

　　1.立法层次低，缺乏多层立法的本卜充

　　新农保制度在法律保障力度缺乏的情况下崭露头角，制度运行也只是根据中央出台的指导意见各自执行。正是由于制度运行的保障机制不具有立法层面的权威性、规范性、强制性，其立法层次低、约束力小，且没有其他立法作为补充形式，让新农保制度处于单一状态，造成制度发展不稳定，缺乏可持续性。

　　2.制度责任主体的法律规定不明确

　　新型农村社会养老保险制度的资金筹集主要是个人、集体和政府三方承担。由于目前的政策性指导意见并未对不履行筹集义务的责任主体或者存在责任纠纷、责任权限不明确、违反责任约束的主体给予相关的法律制裁，这便让制度的各方责任有了滋长私利的空间，责任纠纷牵扯不清，给新农保制度的运行增加了阻力。

　　3.其他法律制度的配套缺失

　　新农保制度的参保人群有着广泛性，涉及多种人群的利益，但由于制度运行的时间较短、农保政策的相关内容规定笼统，农村居民的社会保障权益还是难以得到保障。通过《宪法》、《刑法》、《继承法》、《证券法》、《保险法》、《老年人权益法》等各类相关法律的共同支持，才能使新农保制度更加顺畅的运行。

　　三、优化我国新型农村社会养老保险制度的对策思考

　　针对我国新型农村养老保险制度存在的主要问题，下面从制度优化的角度提出对策思考。

　　（一）健全新型农村社会养老保险的资金筹集方式

　　资金的筹集是新农保制度运行的基础，稳定的资金来源是制度实施运行的基础保障。

　　1.调整养老金待遇水平

　　首先，应对政府承当的养老保障责任予以明确，确保与城镇职工的养老金待遇水平相差不大，保障公平性，缓解城乡社保制度二元化的深化。其次，调整的养老金待遇水平幅度不能低于最低标准，否则不能保障农民的基本生活。农村最低养老金的支付标准应与城市最低生活保障补助标准相齐平，按城市低保标准来发放。这样农村养老金替代水平不但较合适，而且基本生活除去大病之外还能够在保障范围内，达到了制度设计原本应该达到的效果。政府可以根据物价指数和通货膨胀、经济发展水平适当调整，避免养老金待遇水平发放过于标准化。

　　2.健全地方财政补贴