第35章 看法官告政府——读“马伯里诉麦迪逊案”(1)

　　被告麦迪逊

　　现实生活中最好看的事情，恐怕莫过于打官司。你看古时候，只要县衙门一击鼓，县太爷一升堂，门外便总是围满了好事者，赶都赶不走。这大约因为但凡是案子，总会有悬念，具有戏剧性，可以观赏；又因为但凡是案子，总会有判决，具有示范性，应该观摩。我们虽然并不希望打官司，却也保不住什么时候会打他一打，正所谓“你不打官司，官司要打你”。看看别人怎么打，学点经验，没有坏处。

　　所以，打官司好看、可看、该看。如果是民告官，或者是官告官，就又多了点看头。如果是小官告大官，而且是本应该审案的法官告了政府要员，只怕就更值得一看了。

　　本文要讲的，就正是这样一个故事。

　　这个案子发生在二百年前的美国，原告叫马伯里（Marbury，又译马布利），被告叫麦迪逊（Madison），因此本案就叫“马伯里诉麦迪逊案”。麦迪逊是当时的国务卿，马伯里则是一个被任命了却又没能上任的地区治安法官。我们知道，国务卿是一个很大的官。美国没有总理。总统、副总统之下，就是国务卿。但副总统是个看球衣的替补队员（备位总统），不管事的。这样，国务卿在联邦行政机构中，就是名义上的“老三”，实际上的“老二”。一个小伙计，告了大老板，岂能没有戏看？

　　何况本案的被告詹姆斯·麦迪逊也不是等闲人物，他在历史上被尊为“联邦宪法之父”。也就是说，美国的宪法（它到现在没有修改过一个字）就是此君“撺掇”一帮子人鼓捣出来的。当然，制定宪法并不是小麦一个人的功劳，他自己也说宪法不是智慧女神那样单个头脑的创造物，而是许多头脑和双手的产品。但麦迪逊确实是制宪会议的核心和灵魂。这个过程，我在本书正文部分讲得很清楚，这里不罗唆。

　　联邦宪法生效以后，美利坚合众国就由原来的邦联变成了联邦，也有了第一届由参众两院、行政机构和最高法院构成的联邦政府。行政机构中，总统是华盛顿，副总统是亚当斯，国务卿是杰斐逊，财政部长是汉密尔顿，麦迪逊则当了众议员。麦迪逊本来是想当参议员的，可是他所在的州（弗吉尼亚）偏偏不选他。麦迪逊没有办法，只好去竞选众议员。当然，马伯里告他的时候，他已经是国务卿了。这时的总统，也不再是华盛顿或亚当斯，而是杰斐逊。但这是十二年以后的事。

　　现在还说建国之初。华盛顿班子里的这几个人，亚当斯是马萨诸塞人，汉密尔顿是纽约人，杰斐逊、麦迪逊和华盛顿都是弗吉尼亚人。他们一直活跃在美国革命的政治舞台上，堪称一时之选，关系也非同一般。亚当斯和杰斐逊是老朋友，1776年一起起草了《独立宣言》（杰斐逊执笔）。汉密尔顿和麦迪逊也是老朋友，1787年一起在制宪会议上通力合作。他们两个，还有宾夕法尼亚的威尔逊，意见往往一致，是制宪会议的“铁杆三剑客”。我们知道，美国历史上有三份文件堪称伟大，一是《独立宣言》，奠定了美国的建国理念和精神，是合众国的“上帝”；二是《邦联条例》，开始了十三个殖民地的联合，并且确定了美国的国名（美利坚合众国），是合众国的“教父”；三是《联邦宪法》，确立了美国的政体，建立了美国的政府，保证了美国的长治久安，是合众国的“父亲”。现在，起草《独立宣言》和制定《联邦宪法》的人都进了华盛顿的班子，这个政府可谓人才济济。

　　但是谁也没有想到，这些老朋友进入政府后，却逐渐分道扬镳，最后反目成仇。先是杰斐逊和汉密尔顿搞不来，华盛顿又多半站在汉密尔顿一边，于是杰斐逊一气之下掼了乌纱帽。后来，政界出现党争，亚当斯和汉密尔顿成为联邦党人，杰斐逊和麦迪逊成为共和党人（民主共和党，跟现在那个共和党没关系），所以麦迪逊和汉密尔顿也成为政敌。只有华盛顿超然物外，是“无党派民主人士”。1792年，华盛顿连任总统，亚当斯还是副总统。1796年，华盛顿坚决谢绝了政界和国民的再三挽留，告老还乡，回弗吉尼亚去种地，共和党便推出杰斐逊做候选人，与联邦党的亚当斯竞争。结果亚当斯得七十一票，杰斐逊得六十八票，亚当斯以三票之差当选总统，时称“三票总统”，杰斐逊屈居副总统。杰斐逊一看只差两三票，就大力发展民主共和党。结果，1800年，美国第四次大选，杰斐逊以七十三比六十五的多数把亚当斯赶下了台，使亚当斯成为美国历史上第一位只做了一任的总统。雪上加霜的是，联邦党人在同时举行的国会选举中也一败涂地，不但丢了总统宝座，也将失去国会的控制权。

　　这下子亚当斯窝囊透了。亚当斯原本也不是寻常人物。他的族兄塞缪尔·亚当斯是公认的“美国革命之父”（有人甚至称他为“美国的列宁”），资格比华盛顿还老。他自己（约翰·亚当斯）则是第一次大陆会议的核心和灵魂，起草了比《独立宣言》还早的《权利宣言》，资格也不比华盛顿差。后来华盛顿当总统，他当副总统，有职无权，百无聊赖，坐冷板凳，吃冷猪肉。好不容易熬到“转正”，又生活在华盛顿的影子里，总统当得十分别扭。

　　现在反正要下台，亚当斯就不想再窝囊。于是，亚当斯利用马上就要“过期作废”的权力，很做了一些事情。与本案有关的，主要有两件，一是任命了新的联邦最高法院首席大法官，二是任命了四十二名联邦党人担任哥伦比亚特区的治安法官。原来担任首席大法官的，是埃尔斯沃思。老艾是1787年费城制宪会议上的重要人物，美国政府称为“联邦政府”，美国国会称为“联邦议会”（原本叫作“全国政府”和“全国议会”），就是他的提议。打破会议僵局，使制宪工作柳暗花明的，也主要是他。1800年时他虽然只有五十五岁，但身体不好。杰斐逊原本指望他能在自己上台以后辞职，这样就可以任命一个“自己人”。谁知埃尔斯沃思不早不晚，偏偏在新总统还没上任、老总统还在台上的时候提交了辞呈（有人说是故意的）。这就给了亚当斯一个大好机会，立马任命自己的首席大法官，接替因病辞职的埃尔斯沃思。这件事的意义何在呢？一说大家就明白──国务卿是要跟着老总统下台的，大法官却是终身制。这样，亚当斯就等于在新总统的身边，埋了一颗拔不掉的“钉子”。

　　第一件事虽然麻烦一点（大法官的任命需经参议院同意），但总算搞定了，新的联邦最高法院首席大法官于1801年2月4日到任。他同时也还代理亚当斯政府的国务卿，只是不领国务卿的薪水。此人在本案中关系重大，我们马上就会讲到。第二件事就有些手忙脚乱，因为亚当斯对这四十二名治安法官的提名获得参议院批准，已是他担任总统的最后一天（1801年3月3日）。按照规定，这些任命还必须由国务卿副署。于是，亚当斯便和他的国务卿坐在办公室里连夜签署委任状，签署一批发出一批。这些被深夜任命的人，后来就被称作“午夜法官”。状告麦迪逊的马伯里，便正是“午夜法官”中的一名。不幸的是，他的任命是在最后一批。国务卿签完最后十二份文件，就下班离任了。

　　这样一来，发送委任状的工作，就只能留给新任国务卿；而这位新国务卿不是别人，正是麦迪逊。杰斐逊当选总统后，就让麦迪逊当他的国务卿。杰斐逊当了八年总统，麦迪逊也当了八年国务卿。杰斐逊离任后，麦迪逊顺利接班，也当选总统，而且也一当就是两任八年。八年后麦迪逊衣锦还乡，接班的当选总统正是他自己的国务卿门罗，又是两任八年。杰斐逊、麦迪逊、门罗这三位民主共和党人，比亚当斯他们（联邦党人）是厉害多了。这二三十年间，联邦党人推出的总统、副总统候选人，在竞选中都一败涂地，只有亚当斯下台前任命的首席大法官在最高法院苦心经营，干得有声有色。

　　话说新国务卿麦迪逊第二天来上班，看见桌上的这些文件，当然不会规规矩矩地把它们发出去。“午夜法官”接不到委任状，自然也无法走马上任。不过这事并没有多少人知道，因此倒也就风平浪静。但到了年底，马伯里不知怎么就知道了，便一状把麦迪逊告到了联邦最高法院，要求麦迪逊把前任总统签署的任命交给他。马伯里告的虽然是麦迪逊，但不是告麦迪逊这个人，而是告现任国务卿，实际上是告政府；而马伯里的任命是合法的，虽然没能上任，在理论上也是哥伦比亚特区的法官。所以这个案子，也可以说是法官告政府。

　　联邦最高法院受理了马伯里的诉讼请求，而接手这个案子的首席大法官，便正是连夜签字任命马伯里为联邦地区法官的前任国务卿──约翰·马歇尔（JohnMarshall）。

　　这下子可就有好戏看了。

　　法官马歇尔

　　马歇尔在美国的司法和政治两界，也都是知名人物。

　　马歇尔是弗吉尼亚人，也是华盛顿的崇拜者，曾在华盛顿麾下当一名低级军官（副军法官，军衔上尉），还为华盛顿写过一本传记。1781年，他退役到威廉和玛丽学院学习法律，后来当了律师，办了一些轰动一时的案子，成为当时的名律师。马歇尔虽然和杰斐逊、麦迪逊是老乡，又都参加了美国革命，但他们志同而道不合。马歇尔并不支持杰斐逊的民主共和党，而支持联邦党的政治主张。民主共和党主张维护“州权”（各州独立自主），同情法国革命。联邦党则主张加强“国权”（联邦政府权力），反对法国革命。马歇尔的观点也如此，所以成为亚当斯的得力助手。1798年，亚当斯总统派他和埃尔布里奇·格里、查尔斯·科茨沃思·平克尼（这两位都是1787年制宪会议代表）赴法国谈判，三人断然拒绝法方的无理要求，捍卫了国家尊严，也使本来声望平平的亚当斯总统成为民族英雄。所以，马歇尔回国后，就当选为联邦众议员（时间是1799年12月）。不久，亚当斯又让他接任国务卿。

　　前面说过，亚当斯这个总统是当得比较窝囊的。他接的是华盛顿的班。华盛顿的人，他一个也不敢动，国务卿是皮克林，陆军部长则是麦克亨利（也是制宪会议代表）。这两个人都听汉密尔顿的，不听亚当斯的。汉密尔顿是一个精明强干又雄心勃勃的人。只因为他出生在外国，所以与美国总统的宝座无缘。问题是汉密尔顿又不甘寂寞。他虽然因为嫌薪水低，辞职不当财政部长，但政府的事却总要插一脚。所以不但民主共和党人杰斐逊和他搞不来，同为联邦党人的亚当斯也讨厌他，尤其讨厌他在幕后操纵自己的内阁。亚当斯甚至在和麦克·亨利谈话时称汉密尔顿为王八蛋。他说他宁肯在杰斐逊手下做副总统，也决不依靠汉密尔顿这样的王八蛋来当总统。最后，亚当斯忍无可忍，让麦克·亨利辞职，换上德克斯特；让皮克林滚蛋，换上马歇尔。

　　马歇尔担任亚当斯的国务卿，是在1800年7月。这时，亚当斯的任期已经快满。果然，马歇尔这个国务卿没当多久，亚当斯就落选了。照理说，他也只有跟着卷铺盖走人，哪里想到还会有最高法院首席大法官的任命。前面说过，这可是终身制，新总统解雇不了的。老法官自己不辞职，谁都别想顶上来。马歇尔占住这个位子，就可以为联邦党人守住一块阵地，所以任命通过后亚当斯和马歇尔都很兴奋。马歇尔甚至恨不得立即告别国务院，亚当斯却让他少安毋躁，帮着把那四十二名下级法院法官的任命搞完。可惜马歇尔加班加点，忙到深夜，也还有十二份任命书没来得及发出，被麦迪逊扣下。结果，这十二名“午夜法官”就倒了霉，甚至连煮熟的鸭子又飞了都不知道。马伯里，就是这十二个倒霉蛋中的一个。

　　现在，马伯里把麦迪逊告了，按照我们的理解，马歇尔应该兴高采烈，至少也应该幸灾乐祸。堂堂国务卿被一个小法官告上了法庭，总归是没有面子的事。何况麦迪逊的做法确实欠妥，确实理亏。马歇尔完全可以大做文章，让麦迪逊和杰斐逊都下不了台，狠狠地报总统大选时那一箭之仇。

　　然而马歇尔接到这个案子，却一点都高兴不起来。

　　要说判案，这个案子并不难断。马伯里的任命无疑是合法的，他的要求也是合理的。民主国家政府的人事更替不是改朝换代，更不是暴力革命，不能前面的事情后任都不认账。何况法官是终身制，岂能像内阁一样“一朝天子一朝臣”？所以，亚当斯和马歇尔对马伯里的任命虽然没有来得及送出，杰斐逊和麦迪逊却是要承认的。扣压委任状，显然是麦迪逊的不是，应予纠正。

　　纠正也有办法。根据1789年的《司法法》第十三条，最高法院有权命令国务卿将委任状送达被委任人。这事要搁在汉密尔顿身上，说不定就真这么干了。马歇尔却不是初出茅庐的生瓜蛋子，也不是血气方刚的汉密尔顿。他可不会傻乎乎地就把这道命令发出去，因为他太知道其中的利害关系了。

　　首先我们要知道，尽管联邦宪法确立了三权分立相互制衡的原则，但在建国之初，司法这个分支是相对比较弱的。弱到什么程度呢？弱到最高法院连办公的地方都没有。最后还是马歇尔四方奔走，才在国会办公楼里借到了一间二十二平方英尺的地下室。这么弱小的一个机构，却说是可以给“一人之下，万人之上”国务卿下命令，不可笑吗？

　　当然，硬要下命令，也不是不可以，于法有据嘛！但国务卿大人理睬不理睬，就是个问题了。岂止是问题，几乎可以肯定不会理睬。事实上，马歇尔接到这个案子，就给麦迪逊发了一封信函，代表最高法院要求国务卿陈述扣压任命书的理由。结果怎么样呢？结果是麦迪逊置若罔闻，舆论却哗然，认为最高院多管闲事，而且管过了头。国会甚至取消了法院的几次会议，还规定最高法院的下一次开庭，将在1803年2月中旬。

　　其实就算开庭也不能怎么样。国务卿如果不予理睬，最高院还真没法强制执行。因为它既无一兵一卒，又没有任何制裁手段。不错，杰斐逊总统是在马歇尔大法官的主持下宣誓就职的。但这更多的是一种礼仪，表现的是联邦总统对宪法的尊重，并不等于大法官当真就能对国务卿如何如何。国务卿不理睬大法官的命令，大法官又拿国务卿毫无办法，令不能行禁不能止，那就不但意味着大法官没有面子，也意味着三权分立中之一权没有面子，意味着司法和法律没有尊严。这个命令还不如不发。

　　问题是，马伯里起诉到最高院，要的就是这道强制令。不发命令，就只有驳回起诉。驳回也是可以的。根据宪法，只有当案件的当事人是外国大使、公使、领事，或者当事方是联邦的一个州时，最高法院才有初审权。其他案件，最高法院只能受理上诉。这是《联邦宪法》第三条第二款的规定。因此，马歇尔完全可以对马伯里说：老兄，你告错了地方。你应该先到低级法院去告，告不赢了再来找我。