第45章 论国家权力的统属

　　149．在一个建立在独立基础之上并按照自身的性质(为了保护社会)而行动的有组织的国家中，虽然只能有一个最高权力，即立法权，其他一切权力全部而且必须处于从属地位，但是因为立法权只是为了某种目的而行使的一种受委托的权力，所以当人民发现立法行为与他们的委托相抵触时，人民仍然可以享有罢免或更换立法机关的最高的权力；原因是，受委托来达到一种目的的权力一旦为那个目的所限制，当这一目的明显地被忽视或遭受打击时，委托肯定会被取消，权力再次回到当初授权的那些人手中，他们能够重新把它授予他们觉得能保障他们安全的人。

　　因此，人们始终保留着一种最高权力，以保卫自己不受任何团体的攻击和谋算，即使是他们的立法者。有时候立法者由于愚笨或恶意会对人民的权利和财产有所企图，并试图实现这些企图。因为任何人或社会都没有权力把自己的安全或与此相应的保护手段交给另一个人，听凭他的绝对意志和受他的专断统治的支配。不管是谁想使他们处于这种奴役状况，他们都有权来保护他们没有放弃权力的东西，并赶走那些人(即侵犯这个根本的、神圣的和不可变更的自卫法的人)，这种情况下他们是为了自卫才加入社会的。所以说，尽管共同体在这方面总是拥有最高的权力，但并不是在任何政体下都这样，因为人民的这种最高权力只有到政府解体时才能发挥效用。

　　150．只要有政府存在，不论在什么场合，立法权都是最高的权力。这是因为如果一个人要对另一个人制定法律，那他就必须是在那个人之上的。而且，立法权之所以是社会的立法权，是因为它有权为社会的所有部分和每个成员制定法律，制定他们的行为准则，如果法律被违反，它可以授权加以执行，所以立法权就必须是最高的权力，社会的任何成员或任何部分所有的其他一切权力，都是从它那里获得并且隶属于它的。

　　151．在有些国家中，立法机关并不是常设机关，执行权属于单独的一个人，这个人同时也参与立法。在这种情况下，广义说来，这个人可被称为至高无上的权力者。但这并不是说他本人有最高的立法权，而是因为他有最高的执行权，所有下级官吏都得从他那里得到个别的或至少最大部分的从属性权力；同时，由于在他上面没有立法机关，不经过他的同意就不能制定出法律，也不可能期望他会受其他部分的立法机关的束缚，因此在这个意义上来说，他是至高无上的，这种说法十分恰当。

　　可是，必须注意的是，虽然对他宣誓效忠却不是把他作为最高立法者，而是把他作为与别人以联合权力所制定的法律的最高的执行者。至于效忠，只不过是服从法律，如果他自己违犯法律，也没有权利要别人服从，因为他之所以能够要求别人服从，是因为他是被赋予法律权力的公仆，他应该被看做是国家的象征、表象或代表，依照国家的法律所表示的社会意志而行动。因此他没有意志、没有权力，有的只是法律的意志、法律的权力。但是，如果他不担任这种代表，离开公共意志，只凭自己的私人意志来行动时，他的地位便降低了，他只成为一个有权要人服从，但自己没有权力、没有意志的个人，因为社会成员并没有其他服从的义务，除了服从社会的公共意志之外。

　　152．如果执行权不同时属于参与立法的人，而归属其他任何地方，那么，它显然是受立法机关的统属并对它负责的，并且立法机关可以随意对它进行调动和更换。因此，免于隶属别人的并不是最高的执行权，只有当最高执行权属于参与立法权的人时才是这样。既然这个人参与立法，那么除他所参加和同意的立法机关以外，他并不从属于其他更高的立法机关以及对之负责。所以，他只有在自己认为适当时才从属于人，但是可以断定，这种场合是极少的。我们不必谈及一个国家的其他辅助性和从属性的权力，因为它们依照各国习惯和组织的不同而互有差别，要一一细述它们是不可能的。对于这方面的问题，我们只就本文所需要的加以指出，即除了基于明文特许和委任而获得的权威之外，它们没有别的权威，并且它们都对国家中的其他某种权力负责。

　　153．立法机关没有必要经常存在，并且经常存在也不方便，但执行机关却是绝对有必要经常存在的，因为并不经常需要制定新的法律，却经常需要执行所制定的法律。立法机关把他们所制定的法律的执行权交给别人之后，当他们认为有必要时仍有权加以收回并处罚任何行政失当。对外权也是这样，它和执行权都是辅助和隶属于立法权的。正如前述，在一个有组织的国家中，立法权是最高的权力。在这样的场合，立法机关如果是单独一个人，就不得不经常存在，这样它就会同时拥有立法权和最高执行权，所以立法机关应该包含几个人，他们能集会并行使他们的立法权，召集他们的时间应在他们原来的组织法所规定的时间，或在他们休会时所指定的时间，如果两者都未指定的任何时间且并未规定其他的方法召集他们时，即在他们自己认为合适的时间。因为，最高权力是由人民授予他们的，他们经常掌握着这种最高权力，可以在他们认为合适的时间行使这一权力，除非根据原来的组织法，他们只能在一定时期内行使权力，或者根据他们最高权力的某种行为，已经决定休会到某一个时候，只有当这一时间到来时，他们才有权再行集会和行使职权。

　　154．如果立法机关或它的任何部分都是由人民选出的代表组成的，但他们只是在一定时间内充当代表，期满后他们仍恢复臣民的普通地位，除非重新当选，否则不能参与立法机关，那么，这种选举权也必须由人民在指定的时间或当他们被召集参加选举立法机关时才行使。在后一场合，通常只有执行机关才具有召集立法机关的权力，并且在时间上受两种情况的限制：或者是原来的组织法规定的，立法机关每隔一定时间集会和行使职权，如果是这样的话，执行权只是从行政上发出指令，要求人民依照正当形式进行选举和集会；或者是根据情况或公众的要求修改旧法律或制定新法律，或者在有必要消除或防止加于人民或威胁人民的任何障碍时，运用执行权审慎决定通过举行新的选举来召集他们。

　　155．或许有人会提出这样的问题：既然执行权握有国家的实力，如果它利用这种力量来阻碍立法机关根据原来的组织法或公众要求进行集会和行使职权，该怎么办呢？我认为，违反对他的委托并滥用职权而施强力于人民，是与人民为敌的行为，此时人民有权恢复立法机关，使它重新行使权力。因为，人民设置立法机关的目的是使立法机关在一定的时间或在有需要时行使制定法律的权力，如果有强力阻止他们，以致他们不能如愿行使这一对社会非常必要、关系到人民的安全和保护的权力时，人民便有权用强力来扫除它们。在任何情况和条件下，用强力对付强力，都是纠正滥用职权的强力的真正办法。因为越权使用强力，常使使用强力的人陷入战争状态从而成为侵略者，因而也必须把他当做侵略者来对待。

　　156．虽然执行机关有召集和解散立法机关的权力，但执行机关并不高于立法机关，它是为了人民的安全而给以的一种委托，因为人类事务变幻无常，不能适用一成不变的规定。而且，最初创建政府的人不可能有先见之明地来充分预见未来的事件，以做到为未来长时期内的立法机关集会的召开和开会期限预定出适当的时间，来完全适合国家的一切急需，因此，把这事委托给一个经常存在并负责照管公众福利的人，由他来审慎地作出决定，对于人民来说，是补救这种缺陷的最好办法。而对于人民来说，立法机关经常集会和没有必要的长时间持续集会是一种负担，有时甚至还会引起更危险的不利情况；不过，对于某些事情的急剧转变有时又需要立法机关的及时助力。

　　延期召集会议或许会使公众遭受危险，因为有时立法机关的任务很重，他们难以保证在有限的开会时间内完成工作，结果公众得不到只能靠他们的深思熟虑才能得到的好处。在这种情况下，除了把这种事委托给一些经常在职并熟悉国家情况的人们来审慎地作出决定，利用这种特权来为公众谋福利之外，再没有任何办法可以避免由于立法机关召集会议和行使职权期限性的限制，从而使社会随时随地遭到临时发生的这样或那样的危险情况。这种事如果不授权给一个本来接受委托为同一目的而执行法律的人，就再也没有别的人可以授权了。因此，假如原来的组织法未对立法机关召集会议的时间和开会期限加以规定，那么这事就自然地落在执行机关的手中，但这是一种负有委托的权力，即必须根据当时情势和事态变迁的要求，并且只为了公共福利来行使这一权力，而不是可以随心所欲使用的专断权力。究竟谁更好？是立法机关有确定的召集时间，还是授权君主随时召集立法机关，或者是两者混用好？我不想在这里加以探讨。我只想指出，执行权并不因拥有召开和解散立法机关会议的特权而高于立法机关。

　　157．尘世的事物总是不断地发生变迁，不存在长期处在同一状态中的事物。因此人民、财富、贸易、权力等状况随时都可能发生变迁；繁盛的大城市冷落衰败，最终会变为被人忽视的穷乡僻壤，而其他人迹罕至的地方却发展成为富庶的、居民众多的发达地区。不过，事物并不会经常平均变迁的，某些习惯和权利纵然已经没有存在的理由，却由于私人的利害关系往往被保留下来。因此往往会发生这样的事，在有些政府中，部分立法机关是由人民选出的代表组成的，日子久了之后，这种代表的分配变得很不平均，很不符合当初分配代表的理由。

　　当有些地方仅有城市的名称，留下的却是废墟，在那里最多只能找到羊栏和个别的牧羊人，而当它们同人口稠密和财富丰裕的郡一样，选出相同数目的代表出席庞大的立法者议会时，我们就明白，沿袭已经没有存在意义的习惯会造成怎样大的谬误了。外人对此将瞠目结舌，谁都承认这是需要纠正的，虽然大多数人认为寻找纠正的办法很困难，因为立法机关的组织法既是社会的原始的和最高的行为，先于社会中的一切明文法而存在，又完全依赖于人民，所以下级的权力就不能改变。因此，只要政府还继续存在，立法机关一旦组成，人民在上述的这种政府中不会享有行为的权力的障碍就被认为无法克服。

　　158．Salus populi suprema lex(人民的福利是最高的法律)，的确是公正的和根本的准则，真诚地加以遵守的人就不会犯严重的错误。因此，如果有权召集立法机关的执行机关，不是遵照代表分配的形式而是它的真正比例，不是根据旧的习惯而是根据真正的理性来规定各地有权被选为议员的代表的数目，这种权利不是由人民怎样结成选区来主张，而是以其对公众的贡献为比例，那么这种做法就只是恢复了原有的真正的立法机关，纠正了由于日久而不知不觉、不可避免地造成的不正常情况，而不能被认为是建立了一个新的立法机关。人民的利益和本意既然需要有公平和平等的代表制，那么，谁使它更接近于这一目的，谁便是政府真正的朋友和建立者，也一定能得到社会的同意和赞许。

　　所谓特权，无疑是授予君主的一种权力，在某些场合，确定的和不可变更的法律由于发生了不能预见的和不稳定的情况而不能运用自如时，君主就只有为公众谋福利的权力罢了。凡是那种显然是为人民谋福利以及把政府建立在它的真正基础之上的行为，都是而且永远是正当的特权。只有假定分配代表的规定迟早会发生变更，以前没有推选代表权利的那些地方可以享有推选代表的正当权利，才被允许建立新的选区从而分配新的代表；同样，以前享有推选代表权利的地方也有可能失去这种权利，并且对于这样的权利来说变得无足轻重。使政府受到损害的是政府的摧残或压迫人民的倾向，以及扶植一个党派或一部分人使之有别于其余的人民，形成突出的和不平等的地位的这种做法，而不是变质或衰败可能引起的现状的变更。无论什么事情，只要它被认为是以公正和持久的办法做出的，并且是有利于社会和一般人民的行为，就总是理直气壮的。如果人民以公正的和真正平等的办法选举他们的代表，且这些代表适合于政府的原来组织，那么这肯定就是允许并要他们这样做的社会的意志和行为。