第22章 全球化资源争夺战(2)

　　自美国1952年移民法开始，为人才战争服务，已经成为移民制度改革的最大趋势。全球高层次科技人才的流入，也推动了美国成为世界科技中心。

　　在许多国家，一方面存在着成千上万签证过期或偷渡而来的非法移民，还有大量持签证的专业人士因为无法获得绿卡而被迫离开；另一方面又在全球高调举行技术移民、投资移民的招募会，主动竞争高端人才。这正是因为当前绿卡、入籍等移民政策的最大作用，不是用来补充人口，而是用来争夺国家经济社会发展需要的各类人才。

　　新西兰高等教育兼科技部长彼得·豪德森就指出：“我们不再单纯地把移民当作补充人口的方法，而是将其作为一种吸引人才的手段，是促进经济增长的必需条件。”

　　新加坡是一个城市国家，新加坡人常常如此自述：“没有天然资源，只有人才资源。”截至2008年，在新加坡每三个人当中就有一人是非新加坡居民（包括准证持有者等），新加坡永久居民占了人口总数的10％。重视引进人才，已经成为新加坡整个社会的共识。其前总理吴作栋曾如此概括：“新加坡所面对的三大挑战分别是人口老龄化、照顾低薪者的生计和争取人才。”

　　落后的发展中国家迫切需要大量人才来改变自身落后的局面；发展较快的发展中国家迫切需要补充大量的高层次人才，来完成工业化、现代化以及产业结构调整的进程；发达国家因为经济规模庞大，仅仅保持经济增长势头，都需要补充大量的人才。另外，加拿大、澳大利亚等人口短缺，欧洲国家和日本人口老龄化。这些国家只是保持现有的人才规模，都需要补充大量外国人才。因此，世界各国都急需人才，尤其是高端人才，这使国际人才竞争呈现激烈化的特征。而人才流动又通过外国人入境、居留、移民的渠道运作，这使得各国的移民制度，已经成为人才等资源争夺战的战略武器。

　　一、主动招募自身需要的人才

　　尽管不少国家有关移民法律这方面内容还是一片空白，有些国家在非亲移民渠道方面只有居留时间、收入、住所、职业等笼统的要求；但是，当今世界各国的移民政策日益有利于流动性强的生产要素，如资本与高技能人才，越来越不利于流动性低的要素，如低技能劳工。各国改革国籍、绿卡、签证等移民制度，大趋势都是为国际人才竞争服务，主动欢迎、争夺自身需要的高端人才、投资者。

　　人们移民是为了获得更好的生活与发展，而发达国家接收移民是为了能从中受益，共赢是一切的基础。发达国家以知识产业为主的经济结构，又决定了它们引进的移民必然以高学历人才为主，而这往往可能是发展中国家最优秀的人才。即使当地人不愿做的家佣、清洁等工作，也可能长期需要外国劳动者，但从长期看，这些低技能劳动者还是容易成为负担，并且因为缺乏跨越语言和文化的能力，在融入当地社会往往相对困难，容易形成种族对立问题。因此，政府在短期签证、居留与移民、绿卡之间必然会建立移民壁垒。

　　尽管法国前总统萨科齐自己就是移民之子，其父亲是一个匈牙利人，母亲是法国人，在巴黎出生，但萨科齐出任欧盟轮值主席时，就公开表示要建立“欧洲移民壁垒”，移民大门只对各国需要的高层次人才打开：“我们实在无法给那些视法国为金山的人提供住房和工作……接收移民只限于接收国家所需的外来技术人才。”［1］在加拿大，移民成功可顺利获得美国签证（10年不限次数往返）。一人成功，全家都可以移民，并可享受全民免费医疗和养老，而且，加拿大还承认双重国籍。加拿大的移民准入条件似乎充满了诱惑力。但这种政策的背后是只欢迎高技能人才、投资人士。从1998年开始，加拿大经济技术类计划移民就一直约占计划移民总数65%以上。2010年，通过家属移民加拿大为60207人，难民和其他移民合计33541人，而通过包括投资移民和技术移民来到加拿大的外来人口则高达186881人，占三分之二。布朗大学雷切尔·M.弗雷伯格（Rachel M.Friedberg）教授和耶鲁大学珍妮弗·亨特（Jennifer Hunt）教授进行研究就指出：“加拿大和澳大利亚的移民政策很大程度是建立在技术限制基础之上的。”

　　当然，国籍、绿卡、签证等入境以及移民体系如何建立，如何设立申请和通过门槛，必须根据各国的发展情况而有所不同。对发展中国家来说，过去主要是人才流失国，而且与发达国家相比也缺乏足够的竞争力，海外人才引进主要对象可能是尚在海外的本［1］“萨尔科奇欲建欧洲移民壁垒”，香港《星岛日报》，2008年6月6日。

　　族裔人才包括海外高层次留学人才。而这些人才往往过去具有本国国籍，如果愿意放弃外国国籍而想获得本国国籍，完全可以选择主动恢复本国国籍。因此，许多发展中国家不仅是需要实施更为宽松、优惠、开放的“绿卡”政策，甚至应该考虑承认双重国籍。

　　欧洲传统发达国家20世纪下半叶并没有把移民制度与人才战略相结合起来，这也导致了欧洲竞争力的逐渐衰落。因此进入21世纪之后，为了争夺顶尖人才，欧洲传统三强也都进行了制度改革，欧洲传统三强进入21世纪也不得不进行改革，以应对竞争。

　　2000年德国正式实施“绿卡工程”，2007年法国实施《优秀人才居留证》，2008年英国正式实施“记点积分制”移民制度。中国2004年出台了绿卡制度，但至今没有海外顶尖人才加入中国国籍制度。

　　二、族裔和留学人员优先

　　20世纪90年代以后，越来越多的新兴国家对海外留学人才和族裔人才进行特殊照顾，如韩国、印度、菲律宾、巴西、墨西哥、越南等国家，甚至开始改变政策主动认可双重国籍，以推动海外留学人才回归，吸引海外族裔人才回归。

　　韩国法务部2010年宣布对韩国永久居住权制度进行修改，针对海外韩国裔人实施优惠政策：之前海外韩国裔人士必须两年内累计居留时间韩国不少于700天者，才能批准绿卡。从2011年开始，新制度实施后，只要登记在韩国的居留地址即可。同时，其配偶和未成年子女也将可以直接申请获得居住资格。印度在承认双重国籍之前，就推出了“印度裔卡”（PIO）计划和“印度海外公民证”（OCI）计划，作为国家人才政策的有力补充。海外印度人才持有“印度裔卡”或“海外公民证”持卡者在购房、医疗、社会保障、所得税、贷款额度、风险投资基金的申请、知识产权保护等方面都有“本土公民待遇”，但不享有选举和被选举权利。截至2010年3月，根据美国驻印度大使馆的统计，印度已经发放了400万张“海外印度公民证”和700万张“印度裔卡”，共1100万张，极大地促进了海外印度人才的回流与环流。需要指出的是，美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚等发达国家早就默认或者承认双重国籍，其实这些国家的海外留学人才的离开与回归并不存在障碍。

　　另外需要注意的是，除了本国出去的留学人员之外，接收的外国留学生也一般是优先对象。欧美发达国家出台与引进人才有关的签证、绿卡、入籍政策时，往往与本国吸引外国优秀留学生的政策结合起来，并对在本国学习、更容易融入的外国留学生有政策优惠。加拿大、澳大利亚等劳动力严重短缺的国家，外国留学生毕业后寻找工作的免签证时间甚至可能达到两到三年。在申请绿卡时，在本国学习过的外国留学生往往也会在“适应能力”

　　等方面获得加分优惠。

　　韩国、日本等新兴发达国家也开始重视从外来留学人员中吸引人才。日本前首相福田康夫在2008年施政方针演说中就提出了“接收30万外国留学生计划”。计划选出约30所大学，使留学生人数占学生总数两成以上，当然关键还在于要出台措施保证外国留学生五成以上能留在日本就职。

　　三、欢迎不是投资房地产的实业投资移民

　　在人才争夺过程中，与强化技术移民、吸引海外人才回流等战略相提并论的，即世界各国日渐提高了投资移民的门槛。一方面加强了对通过买房来申请投资移民的限制；另一方面提高了对商务背景和能力的要求。目的是想不仅是单纯地吸引海外的资金，还让投资移民政策与国家产业长远发展战略相结合，吸引资金的同时，还要能促进商业发展、创造就业机会、培养人才。

　　2010年，中国香港特区政府宣布将投资移民门槛从650万港元上调到1000万港元，并且将房地产从投资移民计划的投资资产类别中剔除。新加坡不久前也修改了投资移民政策，投资基金和房地产组合方案也被取消。

　　2010年加拿大政府也调整了投资移民的政策，投资加拿大政府指定或监管的项目，投资门槛和个人净资产值门槛都提高了一倍。并且，虽然加拿大的投资移民项目允许各省根据自身情况自行出台计划，但非常强调要有商业背景：申请者必须在近5年内至少有2年以上经营管理经验，申请人必须证明自己曾经成功运作、控制、指导或至少是管理过一个企业。

　　相关国家和地区调整投资移民绿卡主要基于如下考虑：拥有充足资金的人，移民原因可能是担心资产安全，甚至仅仅是为儿女求学和前途考量。许多资金实力雄厚的富豪，甚至资金来源不明，并没有过去成功的商业背景，或者干脆是违法犯罪而来的资金。这些人为所在国能做出的贡献有限，如果只是投资房地产，也不能促进商业发展和创造就业机会，改善本土公民的收入，却可能带来国内以及国际不良的影响。这一群体相对较难也缺乏意愿去主动融入当地社会，并不一定能对当地作出长远的贡献，却还可能抬高了房价等物价。所以，越来越多的国家和地区争取企业家们来投资移民，但同时对投资的领域限制越来越严格。

　　总之，大多数国家接收人才移民，尤其在申请成为本国的永久居民或公民的门槛上，都会采取“选择性”的移民政策。首先，最重要的原则是人才优先。其次，原籍本国的海外族裔人才包括留学人才会得到特殊照顾，尤其在过去人才流失严重的新兴国家。其三，来本国留学的外国留学人才，因为相对熟悉国情并且容易融入，也会得到一些政策优惠。

　　不同类别的经济移民制度

　　●王辉耀

　　在必需的、不能违背的、符合人道和人权主义原则的本国公民或永久居民亲属移民类别之外，世界上各国的移民体系的特点各不相同，但一般将包括技术移民、投资移民在内的移民，称为经济移民。因为首要目标是服务于国家的经济发展和人才竞争需要，创造就业机会和税收，更好地推动国家的经济、社会发展建设。

　　尽管绝大多数国家都在实际中奉行人才优先的移民，经济移民可以称为人才移民，但通过建立移民部门和移民基本法律体系明确规范、系统、制度化地实施人才移民战略的国家并不多，主要是发达国家。有些国家的投资移民也只是为了吸引资金，因此经济移民不等同于人才移民。

　　如何确定是自身需要、能与本土人才互补、也能够适应、融入本国的人才，需要非常量化的评估机制。例如在美国，除了第一优先的杰出人才、投资移民和特殊人士外，其他移民类别包括H1B等签证持有者，申请绿卡必须先获得劳工证。而劳工证的审批规定不仅要求有雇主邀请和担保证明、高于平均工资的收入、起码相当于本科的学历，还要求没有美国公民或永久居民愿意应聘这个工作职位，或愿意却无法胜任，以保证移民不是来抢本土人才的饭碗，而是形成互补。当然，过高的绿卡申请门槛也给美国带来了1000多万的非法移民。有些移民是偷渡而来，但相当部分的非法移民是签证到期、申请不到绿卡而又不愿离开者。

　　世界各国经济移民的分类，从申请者的情况来说，主要分为技术移民、投资移民两大类，以及可能会设立国家利益需要的移民类别。从申请形式来说，一般分为雇主保证（或申请）和独立申请两大类。

　　一般将由雇主担保或联合申请的移民称为职业移民，职业移民主要是针对企业、高校、科研机构、社会非营利性公共组织的人才需求，尤其是满足经济建设以及企业的人才需要。同时，还可能会设立职业移民清单，建立雇主申请及担保制度，以便保证市场发挥配置人才资源的主导作用，同时保证政府的长远宏观调控职能以及本国公民的就业优先权。

　　在澳大利亚、加拿大、新西兰等国家，只有符合职业移民清单上的职业才可以申请移民。职业清单上的职业，还会根据人才市场的需求和变化随时进行调整。其中，澳大利亚与加拿大、新西兰的不同是，符合清单还必须经过澳大利亚28个职业评估机构（如澳大利亚计算机协会（ACS）、澳大利亚医疗科学院（AIMS）等）的职业评估环节。之后，程序上一般是由雇主和个人提出申请，政府审批管理，避免上层建筑决定经济基础。

　　一般程序如下：不管是否在该国留学过，必须先获得工作签证；外国留学生毕业后一般有一定的寻找工作时间，一般在半年到三年之间，不同国家、不同专业、不同学历可能规定不同；必须有雇主聘请；工作居留一定时间（加拿大这样急缺劳动力的国家可能是一年，英国这样的国家可能要四五年），才可以通过不同类别的移民渠道申请绿卡；申请职业移民必须先符合职业清单的职业要求，之后通过积分制来进行评估；每年名额可能会按申请者的祖国有配额限制。不过在2011年的11月29日，美国国会已经以压倒性的389票对15票通过在2015年完全取消职业移民的国家配额上限的吸引高学历人才的移民法案。

　　当今世界日渐成为主流的“积分评估制”，主要是针对职业移民体系。加拿大、澳大利亚、英国都是实施积分制的代表，日本的新移民制度也计划实施积分制。评分标准主要是年龄、教育、语言能力、工作经验、工作技能、收入、专业成就、适应能力、语言能力。还有一些加分因素，例如在澳大利亚，申请人愿到澳大利亚边远偏僻地区工作居住并获得州担保一律加10分；配偶符合澳大利亚移民的四大基本条件，加5分；过去4年中有6个月在澳大利亚从事职业清单上的工作，掌握澳大利亚一门流利的社区语言，只要符合其中一种情况加5分；有澳大利亚亲属加15分。