第21章 周边地缘政治海洋争端篇：中国海洋争端小议 (1)

　　从《联合国海洋法公约》说起

　　之所以在标题中写出“小议”这两个字，是因为关于中国海洋利益以及海洋争端这样一个题目实在是太大，以此为题，政治、经济、国际法……无论从哪里切入，要写几部书出来都绝不为过。笔者决定写这篇东西，主要是源自这样两条新闻：“2008年1月7日，韩国表示：希望尽快开通中韩军事热线”；“2009年1月12日，中国南极内陆冰盖考察队的17名队员成功登上南极内陆冰盖最高点”。因此这实际只能算一篇随笔性质的文字，以此处这样一个篇幅，也仅仅是“勉强”能够算得上“小议”。

　　一直以来，在处理国际争端中我们都在强调实力，强调“弱国无外交”。但是，同样不能忽略的是，斗争双方在实力并没有相差若干数量级的情况下，仅仅凭硬实力——再直白一些就是凭武力，来解决某些争端正在变得越来越不现实。即使面对的是一个弱小的对手，在其身后往往也还存在着纷繁复杂的大国利益纠葛——其中很可能还包含当事国自己的利益，所以选择武力仍然不是一件简单的事情。我们甚至可以说，随着经济全球化的不断扩张，军事力量在解决各种争端中的实际作用已经在开始弱化了（需要强调的是，这是对军事强国而言，但在成为军事强国之前，如中国这样的新崛起的国家，强化军事力量仍是一门“必修课”）。在这种情形下，制定并运用某些国际间的既定规则就成了利益博弈中极为重要的一环。

　　但凡关于现代海洋争端的话题，几乎都要提到《联合国海洋法公约》，这是当代国际关系中最重要的法律文件之一，于1982年通过，1994年开始实施。而在此之前，与之地位、作用类似的是1958年的《公约》——准确地讲，主要包括《日内瓦公海公约》和《日内瓦领海和毗邻区公约》两份公约（除此之外，同时签订的还有《捕鱼和养护公海生物资源公约》以及《大陆架公约》）。

　　我们都知道，西方文明的强盛始于海洋，而直到“二战”结束，大洋仍被美、英等西方列强所独占，这一点反映到战后国际规则制定上，就是美、英等国极力主张3海里领海宽度，而包括中国在内的很多第三世界国家以及苏联等国多主张12海里（1973年主张12海里领海的共有77个国家）。原因无他：美、英等国的海上利益凭借其海军力量可以遍及整个海洋，所以主张尽量扩大公海的面积，而其他多数国家由于条件有限，对海洋资源的开发利用只能达到近海范围，而且这些国家的海军力量有限，在公海上一旦和美、英等国发生纠纷（海军对比其他军事力量最大的一处不同在于，这是一支“养兵千日，用兵千日”的力量），难免就要吃亏，所以只有尽可能地扩大领海面积，才能尽量维护自身利益，使其少受损失。当年为了维护自身的渔业资源，秘鲁、阿根廷等南美国家曾一度主张200海里领海宽度。

　　战后国际政治结构的重新搭建，实质上就是由美、苏两家来主导的。最初苏联也强力主张12海里领海宽度，这一方面是因为苏联海军力量对比西方阵营同样处于弱势；另一方面，考虑到美、英等国在这个问题上和多数国家存在分歧，这可能也是出于政治上的需要——到了1957年，这种情况突然出现了极大的转变，当时苏联向16个国家散发了一份外交照会，建议召开新的国际海洋法会议，讨论建立12海里领海事宜。在外交照会中，苏联宣称其对有关利益和形势的理解已经改变，因此不再支持12海里领海宽度。究其原因，随着国力的日渐增强，苏联决策层认为苏联应该也已经可以成为一个全球海洋国家，而不再只是一个陆地大国。

　　在这一背景下，由苏、美两国共同主导，1958年2月到4月在日内瓦举行了第一次联合国海洋法会议，并最终签署了前述的四个海洋公约。究其实质，这其实就是美、苏两国在冷战期间合作的产物——参加会议的国家中亚非拉国家总共才占了一半。从法律角度说，公约存在的问题是：在领海宽度上没有达成协议；关于岛屿和大陆架的定义没有明晰；大陆架之外的区域管辖不明确。这些被模糊掉的部分归结起来都是围绕着领海权益问题，这显然是不利于发展中国家的权利主张的。于是在1960年3月到4月，在第三世界国家的坚持下，又在日内瓦召开了关于解决领海宽度的会议，即第二次海洋法会议。由于几个海洋强权国家的阻挠，会议最终也没有就此达成任何协议。

　　第三世界国家抗衡超级大国海洋霸权的努力并没有就此而止。1967年第22届“联大”通过决议，设立“国家管辖范围以外海床洋底和平利用委员会”，简称“海底委员会”，旨在为制定一项全新的海洋法公约进行筹备。这一次努力至此算是取得了初步的成果，除了第三世界国家自身的斗争外，另一个可能的原因是，1964年勃列日涅夫取代赫鲁晓夫掌持苏联领导权之后，苏联对美政策开始由相对温和进入到全面对抗阶段，因此苏、美两国在这个问题上不可能再如从前那样“步调一致”。

　　经过长达6年的准备，从1973年起，联合国正式召开第三次海洋法会议，会议的核心就是要逐一明确海洋权益。而这会一开，竟历时10年，总共开了11期14次会议。如果您了解国际法，肯定会知道迄今为止国际法历史上规模最大、时间最长、影响最广泛的国际立法实践就是第三次联合国海洋法会议。而这次会议最终的产物，就是《联合国海洋法公约》。

　　而在1971年，中国刚刚恢复了在联合国的合法席位。坦率地说，虽然自近代以来中国人对“海防”一直有着刻骨铭心的认识，但直到当时，我们对海洋权益的认识实际上并不深。不过，那时中国的对外战略是“高举反对霸权主义，支持第三世界和维护民族利益的大旗”，实质上就是“第三世界国家的领袖”，而第三次海洋法会议本质上就是第三世界国家组织起来对抗美国的海上霸权。就这样，从1973年起中国始终在积极参与联合国海洋法会议的磋商和谈判，并且事实上居于第三世界国家一方的核心位置。《联合国海洋法公约》于1994年生效之后，中国政府在1996年5月召开的全国人大上批准了这一公约。

　　美国同样从头至尾参与了《联合国海洋法公约》（为方便起见，后面简称其为《公约》）的起草过程。这很容易理解，美国是战后唯一的海洋霸权国，这种问题无论如何都不可能绕开它。也正因此，第三次海洋法会议才会反复扯皮达10年之久，后来的《公约》实际上就是第三世界和传统海洋霸权妥协之后的产物，比如《公约》中的第58条规定：所有国家在他国专属经济区都享有航行与飞越自由，这一条最大的受益者其实就是美国。2001年当时即将卸任的卡特政府认为公约的大部分条文和规定是符合美国利益的，于是准备接受包括国际海底制度在内的整个公约。

　　而在里根总统上台之后，情况开始出现了变化。在海洋法会议即将结束时，美国政府突然宣布对即将通过和签署的《公约》有“重大的保留意见”。美参议院外交关系委员会主席赫尔姆斯参议员则干脆明确指出他不会召集会议来考虑批准《公约》。具体地讲，美国人的“保留意见”主要指向《公约》第十一部分及其附件三——在1967年海洋法会议筹备期间，马耳他驻联合国大使帕度曾向联合国大会提交了建议：深层海底矿藏应被联合国宣布为“人类共同遗产”，其开采利益不应由少数发达国家的公司独占，而应由联合国建立机构统筹管理，其开采利益部分用于援助发展中国家。

　　可以说，这绝对是一个具有革命性意义的建议，最初发展中国家所主张的只是明确领海以内的权益，对比浩瀚无垠的大洋，即使你能再把领海宽度拓展几海里，所获得的利益也仅仅是总量中很小的一部分（反过来说，即使是这“很小的一部分”，西方发达国家也并没有轻易松口，锱铢之利尚要折腾10年之久，“利”与“义”在其眼中孰轻孰重，够清楚了吧。），而帕度的这一建议，所指向的是辽阔的公海，其远期利益是近海区域所无法比拟的，这便触及了发达国家海洋利益的关键所在。联合国大会接受了帕度的建议，此后经过长达10余年的反复磋商，最终在《公约》第十一部分中建立了管理深层海底矿藏开采的制度构架。

　　美国政府强调：规定中的“生产限制政策”、“强制性技术转让”，海底管理局企业部的平行开发等规定，“违反了美国倡导的自由竞争原则及其经济利益”，因此，这部分规定“基本上是不可以接受的”。而美方所提出的“修改意见”则是：第一，取消强制性技术转让的规定；第二，删除限制生产的有关规定；第三，修改国际海底管理局的表决程序；第四，调整审查会议的相关规定。这实际上等于彻底推翻了《公约》第十一部分，显然，这是广大发展中国家所不能接受的。而在海洋法会议之外，为了压制《公约》，美国还曾联合英、法、西德等发达国家，企图在《公约》以外另搞一套制度，即所谓的“小条约”。

　　最终，1982年4月30日，《公约》以130票赞成、4票反对、17票弃权的压倒多数获得通过。4张反对票分别来自以色列、土耳其、委内瑞拉和美国——考虑到当时的国际政治关系，这很容易理解。

　　当然，正如前面所说，除第十一部分之外，《公约》中大部分条款实际上有利于美国，故在1983年，美国政府又宣布：将接受除第十一部分之外的《联合国海洋法公约》为“国际习惯法”（谈论美国时，不单要提及其“牛仔”习气，更重要的不要忘记它的“商人”习气）。在《公约》签署以后的十多年间，美国拒绝行使海洋法会议最后文件签字国的权利，不派代表参见海底管理局筹委会的工作。20世纪90年代前半期，在《公约》生效之前，在以美国为首的发达国家的主导和联合国秘书长的支持下，有关国家又对公约中有关深海海底采矿的条款举行了两轮15次非正式磋商。最终，“联大”于1994年7月以121票赞成、7票弃权、0票反对通过了“关于执行1982年12月10日《联合国海洋法公约》第十一部分的协定”（简称“执行协定”）。“执行协定”于1996年7月28日生效。

　　“执行协定”，对海底管理局的决策、审查会议、技术转让、生产政策等一系列重大海底制度的规定都作出了修正，或者说是让步。实事求是地讲，这些调整基本上排除了发达国家不能接受《公约》的“障碍”。而遗憾的是，美国政府仍旧没有接受的意思。这里我们需要注意的是，在“执行协定”通过之后，是否批准《公约》已经不再是一个美国国家利益层面的问题，而是其国内政治博弈的问题——美国不是一个抽象的概念，它的国家决策是国内各个利益集团相互斗争妥协之后的产物。美国《宪法》中规定：国际公约，参议院三分之二通过才算批准，而以美国的政治生态，这其实是非常难以达到的（美国也因此被称为“国际公约的坟墓”）。

　　在“执行协定”通过后，美国的国家利益已经实现了最大化，但是，正是其国内政治原因，使得《公约》迟迟无法通过。1996年、2003年及2004年的几次努力，均由于其国内保守派，理由五花八门，很多根本就经不起推敲，但就是能把《公约》结结实实地挡在美国之外。

　　由此，便一度出现了这样一种情景：美国要求其他国家把它们的海洋政策建立在《公约》的基础上，甚至鼓励其他国家加入《公约》，而且美国到处在主张《公约》，但它恰恰没有加入《公约》。当然，从长远来讲，美国加入《公约》仍是必然趋势，只是这耗费了太长时间——直到2007年10月31日，美参院外委会最终才批准了《公约》。在多数媒体的报道中，将这归结为：由于俄罗斯的舰船、飞机近期频繁进入北极，从而导致北极地区资源争夺日趋激烈。而在笔者看来，这恐怕只能算是一个引子，或者说是说服参议院的一种说辞。

　　主权强化还是主权弱化