第8章 我国依法行政的成就、目标和基本要求(3)

　　二是主要用来约束行政裁量行为的比例原则。在现代社会，为了有效应对行政管理实践，法律授予行政机关日益广泛的行政裁量权。行政裁量权是把双刃剑，为了避免行政裁量权的滥用，以德国为代表的西方国家通过确立比例原则等方式，要求行政机关在作出裁量行为时应考虑相关因素的重要性，要求目的一手段之间必须合乎比例，以兼顾行政目标的实现与行政管理相对人合法权益的保护。此外，有些国家还通过立法确认比例原则的要求，例如，《荷兰行政法通则》第4条规定：“某个（行政）命令对一个或更多的利害关系产生不利后果，该不利后果须与命令的目的相当”,再如，《葡萄牙行政程序法典》第5条规定：“行政当局的决定与私人权利或受法律保护的利益有冲突时，只对在对拟达到的目标属适当及适度的情形下，才能损害这些权益或利益。”

　　我国的行政机关享有广泛行政裁量权，不少行政裁量缺乏明确的标准和要求，少数行政机关和公务员将其当作一种主观的、任意性的权力，容易因为滥用裁量权而侵犯当事人的正当权益。为此，《纲要》并对比例原则的合目的性、适当性和最小损害性作出明确规定。

　　合目的性要求行政机关行使裁量权必须符合法律目的。

　　这就要求行政机关在作出决定前要准确理解和正确确定法律所要达到的目的。在多数情况下，法律会对其立法目的作出明确规定，但有时规定的比较含混，这就需要行政机关根据立法背景、法律的整体精神、条文间的关系、规定含义等因素作出综合判断。背离法律目的，在行使裁量权时作不相关考虑，均不符合合目的性要求。

　　适当性要求行政机关所选择的具体措施和手段应当为法律所必需，目的与手段、结果与措施之间具有匹配性。

　　最小损害性要求行政机关在可以采用多种方式实现某一行政目的的情况下，应当采用对当事人权益损害最小的方式，行政机关能用较轻方式实现行政目的，就不能选择使用手段更激烈的方式。

　　3.程序正当

　　所谓程序正当，是指行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

　　行政程序是指行政机关实施行政行为时所遵循的方式、步骤、时限和顺序。其中，行为方式、步骤构成了行政行为的空间表现形式；行为的时限、顺序构成了行政行为的时间表现形式。

　　行政程序法发达与否，经常被当作衡量一国行政法治发达程度的重要标志。行政程序法具有3种基本功能：一是有助于保证行政权的公平和高效行使。二是能够在制约行政权力的同时保护公民权利，推动行政法律关系实现良性互动。三是保证行政法正义价值得以实现的必要条件，既因推动实体正义价值实现而具有工具合理性，还因直接实现独立的程序正义价值而具有目的合理性。

　　现代行政程序法的核心理念是程序正当。近年来，我国颁布的不少单行法律、法规中已经体现了程序正当原则的精神和理念，但由于尚未制定统一的行政程序法，因此《纲要》首次明确提出依法行政要遵循程序正当要求，并对行政管理工作提出了3个方面的程序正当要求：

　　一是充分听取当事人的意见。实施行政管理，特别是在作出对当事人不利决定时，充分听取当事人的意见，是正当程序中的重要组成部分。它既是行政机关查明情况，保证作出公正、合理判断的基础，也是当事人表明观点和陈述意见、实现权利具体体现。因此，行政机关应当采取有效手段，给予当事人发表意见的机会。在涉及重要权益的情况下，行政机关除应当根据相关法律、法规、规章的规定举行听证会外，也可以根据情况采用举行听证会这一更严格的形式听取当事人的意见。

　　二是保障当事人的知情权、参与权和救济权。知情权、参与权和救济权是当事人在行政管理中享有的十分重要的权利。

　　其中，知情权是指公民了解政府活动情况和获得相关信息的权利，其实质意味着行政机关负有公开其活动和所掌握的信息的义务。它通常构成了当事人行使民主权利和参与权的基础和前提，公民不了解政府活动情况，就无法有效地参与政府活动，政府也就难以受到有效的监督。为保证当事人的此项权利，行政机关应通过有效的方式公开其信息，向当事人说明作出决定的根据和理由。参与权是指公众和利害关系人有参与行政程序，并对行政行。为的作出发挥作用的权利。虽然行政决定多数情况下最终由行政机关作出，但这并不意味着行政过程的运作是行政机关单方面的活动。在现代民主程序下，当事人同样也构成了行政程序的主体，行政程序是在当事人参与下、在行政机关与当事人共同作用下完成的。救济权是指当事人享有对行政机关的认定和决定表示不满、提出异议的权利。它既包括对某些事项发表不同看法，也包括对行政决定申请行政复议和提起行政诉讼等。救济权的存在，并不必然表明行政机关的决定是错误的或违法的，就根本而言，它是为当事人提供一条发泄不满和说理的机会和途径，行政机关必须予以充分尊重，不能限制和剥夺当事人的救济权，更不能打击报复。

　　三是不能作审理自己案件的法官。行政机关工作人员在履行职责过程中，如果与行政管理相事项存在利害关系，就应当回避，这是正当程序的最基本要求。遇有利害关系时，行政机关工作人员应主动回避，当事人也可以依法申请其回避。

　　4.高效便民

　　所谓高效便民，是指行政机关实施行政管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便公民、法人和其他组织。

　　行政机关实施行政管理应当讲究效率，方便公民、法人或者其他组织，为人民群众和社会提供快速、便捷的服务，这既是建设服务型政府的基本要求，也是行政机关履行职责所应遵循的基本准则。为了有效改变我国不少行政管理领域中存在着环节多，手续繁琐，不遵守法定期间，对公民、法人或者其他组织的要求和请求拖拉推诿，态度粗暴，群众办事难，成本高等诸问题，《纲要》在《行政许可法》所作出的“实施行政许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率，提供优质服务”规定的基础上，将高效便民确定为依法行政的一项基本要求，适用于所有行政管理领域，要求行政机关在从事行政管理时，应当从方便老百姓办事的角度出发，积极主动，遵守法定时限，提高办事效率，及时履行法定职责，不能不作为、消极作为、久拖不决，将为公众提供优质服务作为行政管理的根本宗旨。

　　需要强调的是，在全面推进依法行政、加快建设法治政府的进程中，要按照社会主义法治理念全面理解高效便民这项要求。一方面，“高效”是行政管理的活力所在。效能一效率十方向正确，“高效”不仅要求行政机关的办事效率高，还要求行政管理方向正确。另一方面，“便民”是行政管理的立足之本，它不仅意味着行政管理应当简化程序、采取多样化方式以方便老百姓，还意味着法治政府应当是服务型政府，依法行政应当以人为本、执法为民，要求政府以适应经济社会发展的现实需要、满足公共服务需求为导向，提供各种公共物品，解决就业、教育、住房、就医、社保等民生问题，实现从管制型政府向服务型政府的转变。

　　5.诚实守信

　　所谓诚实守信，是指行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

　　“人而无信，不知其可”,随着社会主义市场经济体制的逐步确立，我国建立健全社会信用制度的要求日益迫切。信誉体系建设的基础是个人信用，重点是企业信用，核心是政府信用。

　　由于政府率先垂范，树立诚信形象，建立政府与公民信任关系，对推动整个社会信用的构建至关重要，因此，《纲要》顺应现代行政法治的发展趋势，对依法行政提出了诚实守信的基本要求。

　　诚实信用原则最早是民法上的“帝王条款”,伴随着社会发展而逐渐为世界各国行政法所普遍接受，对行政管理提出了诚实守信的要求，这至少包括两个方面：一方面要求行政机关在公布信息时应当讲究诚信，向公众和利害关系人提供全面、准确、真实可靠的信息，而不应蒙混老百姓，更不应提供虚假信息。另一方面确立信赖保护原则。信赖保护原则已经成为德国等西方国家行政法上的一个重要原则，其基本含义就是政府对自己作出的行为或承诺应当守信用，不得随意变更，不得反复无常，以尊重法治的安定性和法律的可预期性价值。

　　一般认为，信赖保护原则对行政管理的具体要求有4点：一是行政行为具有确定力和公定力，一经作出，非有法定事由并经法定程序不得随意撤销、废止或改变；二是行政机关对行政管理相对人作出授益行政行为后，即使发现有违法情形，只要这种违法情形不是因相对人过错造成的，行政机关就不得撤销或改变，除非不撤销或者改变会严重损害国家利益或公共利益；三是行政行为作出后，如作为依据的法律、法规、规章被修改或者废止，或者据以作出该行政行为的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关虽然可以加以撤销、废止或改变，但此前要进行利益衡量，并依法补偿行政管理相对人因此遭受的损失；四是行政机关撤销或者改变非因相对人过错造成的违法或者不当行政行为时，应当赔偿行政管理相对人因此遭受的损失。

　　6.权责统一

　　所谓权责统一，是指行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。

　　我国的行政法制体系在20世纪90年代之前，由于长期重授权、轻监督，造成权责脱节、权责不统一的问题比较突出。

　　《行政诉讼法>的颁布有力地推动了行政责任制度变革，开始关注行政法律责任制度建设。当前，行政责任制的框架虽然基本成型，但以下各种权责不统一的现象仍然比较明显：或者是有权无责，即法律、法规尤其是规章在授予行政机关或公务人员特定公共管理职权的同时，并未规定其所应履行的相应职责，或者未对不履行职责、违法或不当行使职权所应承担的行政法律责任予以明确规定；或者是权大责小，即少数法律、法规、规章对行政机关真授权、假定责，宽授权、窄定责，授实权、定虚责，授大权、定小责；或者是权小责大，即行政法制度安排违背权责对等原则，对行政机关及其公务员的授权小于要求其履行的行政职责，或其所要承担的行政责任明显超过违法或者不当行政行为所造成的社会危害性；或者是有责无权，即法律、法规、规章只是要求特定行政机关履行特定行政职责，并未授予其相应的行政职权；或违法要求并无过错的行政机关及其公务员承担某种行政法律责任。相对于权小责大和有责无权问题，有权无责和权大责小问题更加严重。

　　没有责任就没有法律，责任是法律的生命，权利与义务统一、权力与责任统一、职权与职责统一，这些都是法治的基本要求，有权无责、权大责小或者无权有责、权小责大，都有悖于法治要求，不利于行政法治目标的全面实现。为了有效解决行政管理的权责不统一问题，《纲要》将权责统一作为依法行政的基本要求加以规定。按照这一规定，行政机关履行管理职责应当具有相应的管理职权，违法行政应当承担相应的法律责任。行政机关不能有职无权，更不能有权无责，而应做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。在此基础上，国务院办公厅又颁发了《关于推行行政执法责任制的若干意见》，要求行政机关梳理依法依据、分解执法职权、确定执法责任、建立健全行政执法评议考核机制，这些制度和措施有力地推动着行政机关的权责趋于统一。