第12章 推进中国特色行政法治建设(4)

　　首先，行政管理体制改革与政府转型越来越倚重依法行政。政府要顺应行政管理体制改革的需要，按照有效实施公共管理、提供公共服务的要求转变成为服务政府、有限政府、阳光政府、廉洁高效政府、责任政府，首先必须做到依法行政，这是一个无法绕过的前提。

　　其次，经济社会有序发展越来越依赖依法行政。在社会关系日益复杂、社会交往日益频繁、社会矛盾日益突出的时代背景下，一个凌驾于法律之上或者超越于法律之外的政府，不可能促进，反而会严重制约经济社会的正常发展。这就要求一个强有力的、精干高效的政府严格依法行政，把握公共治理的重心，保障和推动经济社会的快速发展。

　　再次，公众对依法行政的要求越来越高。伴随着法律意识的增强与权利意识的觉醒，公众对依法行政重要性的认识越来越深刻，对提高行政机关依法行政能力与水平的要求越来越高。公众已经普遍认识到，行政权力得不到法律规范，公共行政机构就不可能依法行政，公民权利和个人自由就不可能得到保障，任何违法行政、法外行政都会直接或间接侵犯公民的合法权益。

　　最后，依法治国方略的全面实施要求不断提高依法行政的能力与水平。由于行政权相对于立法权、司法权而言具有主动性、积极性、广泛性和自由裁量性等显著特点，再加上现代行政通过横向扩张产生行政立法与行政司法，通过纵向扩张渗透到公共治理的各个角落，这就使得规范和监督行政权、提高行政机关依法行政的能力与水平，已经成为依法治国的重点、难点与核心，依法治国进程的快慢在很大程度取决于依法行政的发展进度。

　　2.行政法治建设的本土资源越来越丰富

　　行政法治建设是一种科学实践，光凭热情不可能建设成法治政府，必须具备与之匹配的本土资源，需要相应的政治经济社会条件来孕育和滋养，否则就会成为无源之水、无本之木。

　　经过最近30年的实践积累，我国的行政法治建设资源已经比较丰富，不仅执法装备、办公条件等“硬件”状况得到明显改善，“软件”条件更是不断优化升级：

　　一则，行政法治观念深入人心。伴随着行政法治实践的发展，公众由于越来越多地受益于行政法治的确定性与可预期性，从而越来越信仰行政法治。借助多元化的行政法治信息传播渠道，公众的行政法治理念与意识明显增强，遵纪守法正在成为一种生活习惯与行为方式，全面推进依法行政、建设法治政府成为众望所归。有目共睹的是，依法行政、建设法治政府，不再是一个前沿理论问题，不再是精英话语，已经成为公众热议的平民话题，正在变成一种社会共识，法律至上、政府应当服从法律，正在成为一种常识。

　　二则，行政法学理论研究取得较大发展。没有科学的行政法治理论，就不可能存在科学的行政法治实践。我国的行政法学研究虽然白手起家，但最近20多年，经过两三代行政法学人的共同努力，已经确立起一套基本适应我国行政法治建设实践需要的行政法学理论体系，许多基础理论与应用理论都直接或间接地转化成为行政法治实践成果。作为行政法治建设的智识库，行政法学界会为推动行政法治实践发展提供更多理论营养。

　　三则，行政法律制度体系基本形成。行政法治建设必须建立健全行政法律制度体系。我国选择的是一种双管齐下的制度变革进路：一方面致力于制定行政诉讼法、国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等行政基本法，另一方面又分别完善公安行政法、工商行政法、教育行政法、卫生行政法等部门行政法，在此基础上，国务院还通过颁布实施《决定》和《纲要》等依法行政的纲领性文件等方式，逐步完善行政法律制度体系。

　　四则，依法行政体制基本成型。行政法治建设只能发生于现实政治经济社会结构之中，不可能越乎其外。最近这些年的经济体制改革、政治文明建设和社会管理体制创新，为行政法治建设提供了必要的政治、经济和社会基础，依法行政体制基本成型。例如，公共行政的理性边界日益清晰，政府与执政党、政府与市场、政府与社会、政府与公众之间的关系越来越顺畅，行政权的理性运作逻辑基本形成。

　　五则，行政法治建设的能力和水平得到普遍提高。知法、懂法、守法，这是行政法治建设对公民和行政机关提出的基本要求。较行政法治建设起步阶段而言，不仅公民、法人和其他组织的法律素质明显提高，对违法行政的识别能力越来越强；而且执法人员的法律素养越来越高，积累起大量加鲜活的执法经验，依法行政的能力与水平得到显著提高，行政人员专家化的趋势初露端倪。

　　此外，由于依法执政理念的确立与实践，使得依法执政与依法行政统一于法律至上的法治原则，这就从根本上解决了党依政策执政与政府依法行政二者之间的矛盾，长期以来困扰党政关系，进而影响依法行政的这个逻辑难题迎刃而解，这就为全面推进依法行政、建设法治政府提供了政治动力。

　　三、我国行政法治建设的鲜明特色

　　前已论及，虽然所有的法治政府都要奉行法律至上的原则，都要依法行政，但这并不意味着法治政府在任何国家、任何时期都只能是一幅面孔。诚如英国公法学者拉斯基所说的那样，政府系统本质是它运作其中的社会的一种宣示，除在此背景下，不可能对其作出正确的理解。（转引自[英]卡罗尔·哈洛、理查德·罗林斯著，杨伟东等译：<法律与行政》，商务印书馆2004年版，第1页。）我国全面推进依法行政、建设法治政府，也应立足中国实际，从现实国情出发。

　　（一）努力融合一般规律和现实国情

　　我们在全面推进依法行政、建设法治政府时，一方面要立足现实国情和本土法治资源，要受制宪政体制、政治经济社会体制、文化传统和科技发达程度等因素的深刻影响，另一方面又要符合现代法治政府是有限政府、诚信政府、廉洁政府、精干高效政府、服务型政府、责任政府等基本特征，只有实现了中国现实国情与法治政府普遍要求的创造性结合，建设中国特色法治政府的目标才能得以实现。

　　1.对法治普遍规律与中国本土资源的整合

　　由于我国的政治、经济、社会体制和法律文化传统与西方国家不同，我们不能、也不必复制西方法治政府的模式，而应努力将建设法治政府的普遍规律与中国本土资源统一起来。为此，《纲要》一方面规定中国未来的法治政府应当符合合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一等法治政府的普遍性要求。另一方面又要求全面推进依法行政、建设法治政府应当立足于中国现实国情之上，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持党的领导、坚持执政为民；必须切合实际，把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革与创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进。

　　2.对合乎法律与合乎理性的整合

　　历史上与现实中的法治政府可以被大致地归人两种理想类型：一是侧重于合乎法律要求的形式法治，即只要求政府依法行政，而无需追问法律本身是否正当、理性；二是侧重于合乎理性要求的实质法治，即不仅要求政府依法行政，还要求其所遵守和实施的法律乃是一种良法。《纲要》在刻画我国未来法治政府形象时，试图通过对合乎法律与合乎理性的整合来努力摆脱形式法治传统的约束，建构一种实质法治政府。首先，规定行政机关实施行政管理应当依照法律、法规、规章的规定进行，应当符合“合法行政”的要求。在此基础上又强调法治政府应当具有合乎理性的内核，要求依法行政必须把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，必须把发展作为执政兴国的第一要务，坚持以人为本和全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；应当遵循公平、公正的原则，要平等对待行政管理相对人；要遵循比例原则和诚信原则。

　　3.对正当过程与最优结果的整合

　　传统政府模式具有明显的过程导向特征，法律关注的重点是政府如何以合乎法律规定方式来制定政策、实施法律和政策，至于行政管理结果如何基本上未被纳入法治视野，这就诱致了行政效益的低下。当前，过程导向型政府正在被以绩效为核心的结果导向型政府类型所替代，要求法律不仅要关注过程，更要关注结果，关注行政管理和公共服务的产出。《纲要》

　　顺应了这一发展趋势，试图对正当过程和最优结果加以整合。

　　例如，一方面要求政府提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等，能够符合宪法和法律规定的权限和程序；另一方面又要求积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，规定政府立法不仅要考虑立法过程的成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本，以确保行政法律制度充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，从而能够为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。再如，一方面规定行政机关实施行政管理应当严格遵循“程序正当”的原则，以保证行政过程的正当性；另一方面又要求合乎“高效便民”要求，有效保护公民、法人和其他组织的合法权益，提高行政管理效能，降低管理成本，创新管理方式。

　　4.对传统法治精神与现代施政理念的整合法治精神的日积月累，是一个持续不断的吐故纳新过程，部分传统要素因不合时宜而遭历史淘汰，例如特别权力关系；部分传统要素经受历史检验存留下来并成为现代法治的精神支柱，例如权责一致原则、法律保留原则、法律优先原则、程序正当原则等。《纲要》基于对传统法治精神的充分尊重，积极回应经济全球化背景和公共治理范式下我国经济社会发展对政府建设提出的现实需要，努力实现传统法治精神与现代政府理念的统一，将我国未来的法治政府塑造表现为有限政府、服务政府、阳光政府、效能政府、诚信政府、责任政府和守法政府等多个维度的现代复合型政府形象。例如，必须把坚持依法行政与提高行政效率统一起来，做到既严格依法办事，又积极履行职责，从而实现积极行政与消极行政的统一；要在加强经济调节、市场监管和社会管理等传统的政府职能的同时，顺应现代政府职能从行政管理向保障公共服务供给的发展趋势，“完善劳动、就业和社会保障制度；强化公共服务职能和公共服务意识，简化公共服务程序，降低公共服务成本，逐步建设统一、公开、公平、公正的现代公共服务体制。”

　　（二）建设中国特色法治政府

　　什么是中国特色法治政府？我们认为它是一种立足中国国情的法治政府，是一种在本质上是服务政府的法治政府，是一种依靠平衡行政法提供制度支撑的法治政府，是一种能够全面依法行政的现代政府。

　　1.以中国特色社会主义理论体系为指导思想

　　具体而言，主要有以下三个显著特点：

　　一则，中国特色法治政府应当以中国特色社会主义理论体系为指导思想。十七大报告指出，中国特色社会主义理论体系是指包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的科学理论体系；高举中国特色社会主义伟大旗帜，最根本的就是要坚持中国特色社会主义道路和中国特色社会主义理论体系。行政法治建设，属于社会主义民主政治实践的重要组成部分，无疑更要自始至终地以中国特色社会主义理论体系为指导思想，这是中国特色法治政府区别于其他类型法治政府的一个重要标志。

　　二则，中国特色法治政府必须考虑到中国的历史与现实、自然环境与社会结构。与西方许多法治发达国家明显不同的是，我国具有漫长的封建历史，一度推行高度集权的计划经济体制，是一个由多民族共同构成的单一制大国；是以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，社会主义制度是根本制度，当前尚处于社会主义初级阶段；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，人大产生“一府两院”,后者对人大负责并接受其监督；各地发展不平衡，贫富悬殊较大，等等。

　　三则，中国特色的法治政府应当符合科学发展观的要求，有利于解决中国自身的发展问题。十七大报告要求，在新发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观；要立足社会主义初级阶段这个最大的实际，全面认识工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展的新形势新任务，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾，更加自觉地走科学发展的道路；要统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，充分调动各方面积极性。毫无疑问，政府在全面贯彻落实科学发展观中要发挥举足轻重的作用，推动社会发展的科学化，当然离不开行政法治建设，民主立法、科学立法，依法行政，公正司法，这些都是推动和保障社会科学发展的前提条件；而贯彻落实科学发展观，则在相当程度上依赖于政府发挥主导性作用，依赖于政府依法行政，依赖于全面、准确地实施法律和依法决策、科学决策和民主决策。

　　2.在本质上是服务型政府

　　依照宪法规定，政府具有提供公共服务的法定职责。（我国现行宪法第三十三条第三款规定：“国家尊重和保障人权”;第四十二条规定：

　　“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”在狄骥看来，“一旦人们认识到统治者由于其所享有的权力而必须承担相应的义务，并且认识到权力的行使必须与义务的履行相辅相成，公务概念的含义就是显而易见的了。”在此基础上，他一针见血地指出：“每一个时代的群众都认识到，掌权者不能合法地要求服从，除非他们以履行某些职责作为回报，并且只能在他们履行这些职责的范围内要求人们服从。社会的各个阶级之所以前后接替着丧失了政治权力，是因为他们已经不再提供作为其存在条件的社会服务。”[法]莱昂·狄骥著，郑戈、冷静译：