第26章

　　第2篇第6章第2节统一与独立的能源战略

　　自1993年起，欧盟委员会发起了一场广泛的能源政策大辩论，各成员国从不同角度提出了许多建设性意见，并于1995年1月11日发表了《欧盟能源政策绿皮书》。在此基础上，经过一年的研究、论证和修改，于1995年12月正式以《COM（95）682号文件》公布了《欧盟能源政策白皮书》，从而完成了欧盟能源发展总政策的制定任务。

　　能源安全政策统一化

　　欧洲能源战略的目标，就是要实现可持续发展、有竞争力和供应安全的平衡。为此，欧盟需要从以下几个方面来关注与能源安全有关的问题。

　　第一，在竞争力和内部能源市场方面，建立真正单一的市场来支持统一的欧洲能源战略，就其根本重要性是否达成了一致？怎样去除现行措施执行过程中遇到的障碍？为了达到这一目的，应该采取什么样的新措施？欧盟怎样才能刺激能源领域需要的实质性投资？如何保证所有的欧洲居民以合理价格获得能源，保证内部能源市场有助于维持就业水平？

　　第二，在能源结构的多元化方面，欧盟应采取什么措施以保证欧洲作为一个整体来推动环境友好的能源供应多元化？

　　第三，在团结方面，欧盟需要采取什么措施以阻止能源供应危机发生？如果发生了，如何控制？

　　第四，在可持续发展方面，统一的欧洲能源战略如何能够最有效地防止气候变暖、实现环境保护、竞争力和供应安全等目标的平衡？在欧盟层面上还需要进一步采取什么样的行动来达到目前的目标？进一步的目标是否适当？为了进一步开发欧盟的清洁能源和可再生能源资源，欧盟应如何提供一个更长期的、可靠的和可预知的投资构架？

　　第五，在创新和技术方面，成员国应采取什么行动来保证欧盟保持能源技术的世界领先地位？哪些手段可以获得最好的效果？

　　第六，在对外政策方面，是否应该有统一的对外能源政策，使得欧盟发出同一个声音？欧盟和成员国如何推动能源供应，尤其是天然气供应的多元化？欧盟是否应与其邻国，包括俄罗斯，以及世界其他主要生产国和消费国发展新的伙伴关系？

　　欧盟在国际舞台上的作用日益增强，对欧盟对外能源政策产生了积极影响。欧盟能源政策的制定和实施同欧盟共同对外政策方针紧密相连，英国、法国、意大利和德国等欧盟国家均已放弃独立的对外能源政策，形成了欧盟共同的对外能源政策。需要指出的是，欧盟计划在相关的双边和多边协议基础上同能源供应国发展政治和经济合作。目前，欧盟正在制定和实施与欧洲能源利益关系重大国家的长期合作纲要，加强欧盟共同对外政策和对外经济政策中能源领域的工作，并建立和完善相应的机制。由于发展跨欧洲能源基础设施需要欧盟以外国家的参与，因此欧盟正在加强与能源基础设施相关国家的关系。

　　1996年，欧盟通过了《关于跨欧洲能源网的法令》。这一文件强调了发展对满足能源需求以及保障油气供应多元化所必需的输送管道、接收和存储设施的重要性。目前，在该法令框架内，欧盟正在实施发展跨欧洲能源网的政策。这一政策在国际方面的内容与非欧盟国家能源运输基础设施的建设密切相关。为此，欧盟通过能源政策计划、“向独联体国家提供技术支持计划”等，来积极促进区域合作项目的落实。

　　在对欧盟对外能源政策新文件进行分析后可以看出，天然气过分依赖进口是欧洲整体能源市场，特别是天然气市场中存在的主要问题。现在，欧盟进口能源在能源总需求中所占比例为50%，2030年可能达到70%，特别是天然气的进口。因此，保证天然气的可靠供应成为欧盟对外能源政策的核心任务之一。

　　为了解决欧盟能源安全保障问题，欧洲能源政策的制定者们非常重视完善天然气外部供应的长期合同责任制度。此外，由于天然气进口在能源需求中所占比重不断增加，欧盟正在制定降低能源供应中断风险、实现能源供应多样化的措施。例如，欧盟制定了同与欧盟能源利益相关国家进行能源合作的计划，与它们进行定期政治接触，保持经常性对话。欧盟对由其发起制定的《能源宪章条约》非常重视。考虑到自身的能源安全利益，欧盟十分关心在一个地理区域内建立集体能源安全体系，因为《能源宪章条约》涉及许多在能源供应或过境运输方面对欧盟市场具有重大意义的国家。

　　欧洲所面临的能源挑战，要求欧洲采取一致的对外政策，使欧洲在与世界能源伙伴解决共同问题的时候能够扮演更具影响力的国际性角色。一致的对外政策是获得可持续、有竞争力和安全能源的基础。它将是对过去的突破，并将显示各成员国对面临的共同问题采取同一解决方案的承诺。

　　1.能源来源多元化、管道路线多元化

　　对于欧盟这个整体和每个成员国或地区来说，能源来源多元化和管道路线多元化这一政策是必要的，尤其是针对天然气的政策。为了达到这个目的，应清楚地识别能够提高欧盟能源供应安全性的机遇，特别是新的油气管线、LNG终端、利用过境的现有管线或做第三方接入。例如从里海地区、北美和中东通向欧盟心脏地带的独立天然气管线，为目前天然气供应商之间缺乏竞争的市场提供服务的那些天然气终端，以及将石油从里海通过乌克兰、罗马尼亚和保加利亚运往中欧地区的石油管线，等等。

　　2.与生产国、转运国和其他参与者建立能源伙伴关系

　　“9?11”恐怖袭击一周年的2002年9月11日，欧盟提出了《建立内部能源市场：加强石油和天然气供应安全》的政策性倡议。欧盟委员会认为，“鉴于地缘政治的不确定性，很有必要建立一个有效机制，保证能获得价格合理的能源供应”，强调“能源安全已成为更关注的大事”，成员国必须联合行动，加速内部单一能源市场建设。欧盟委员会指出，欧盟各国超过70%的石油消费和40%的天然气消费依靠进口，到2020年，这一数字将分别提高到90%和70%，供应中断风险和价格风险明显上升。倡议要求，欧盟成员国统一管理石油和天然气储备，并加强与生产国的合作与协调。

　　欧盟与其能源合作者是相互依赖的。欧盟在双边和区域层面上与许多能源生产国和转运国之间有专门的能源对话。同样的能源话题在欧盟与其他主要能源消费国（如中国、美国和印度）之间的政治对话中也占有越来越重要的地位，包括在G8框架下的多边能源对话。

　　与主要能源生产国和供应国对话

　　欧盟已经与国际上主要的能源生产国建立起了一种关系模式，包括与OPEC、海湾合作组织等。对于欧盟最重要的能源供应国俄罗斯，建立起新的合作关系是重要的。欧盟作为俄罗斯最大的能源买家，在这种相互关系中的地位应该是重要的，与俄罗斯是平等的合作关系。统一对外政策的发展应标示欧盟层面和国家层面上能源伙伴关系的逐步变化。真正的伙伴关系要为双方提供安全和可预见性保障，为新能力建设所需的长期投资铺平道路。真正的伙伴关系还意味着在市场和基础设施准入方面是公平和互惠的，特别是管线的第三方接入方面。关于建立基于这些原则的能源规则，欧盟应开始展开工作，特别是应加强在G8中的工作，以保证俄罗斯能够尽快批准能源宪章条约和运输草案谈判的结论。

　　建立泛欧能源共同体

　　在符合欧洲睦邻政策和行动计划的前提下，欧盟在通过合作和协作协议、联合协议等展开工作的同时，一段时间以来还致力于扩大能源市场，将其邻国纳入并推动它们日益接近欧盟的内部市场。建立一个“统一的法制空间”将越来越意味着要统一贸易、运输、环境的标准，要融合和整合市场。这将为欧盟和邻国创造一个可预见的、透明的市场，从而刺激投资和经济增长，提高供应安全性，现有的政治对话、贸易关系和欧盟融资途径均将得到进一步发展。对于其他伙伴而言，将有机会达成新的协议或获得其他类型的优先权。

　　3.有效应对外部危机

　　应考虑如何实现对外部能源危机的最佳应对。最近在应对石油和天然气问题中的经验表明，对这类状况欧盟应能够迅速反应并全面合作。欧盟目前还没有关于处理外部能源供应危机的正式文件，应制定更规范和目的性更强的文件，以应对紧急外部能源供应事件，包括建立监控机制、预警和提高对外部能源危机的反应能力。

　　4.与外部其他相关政策相结合

　　在政治层面上，统一的对外政策将使欧洲能够在更广的范围内把能源目标与第三方国家和它们的支持政策结合起来，应该同那些面临相似能源和环境挑战的国家，包括美国、加拿大、中国、日本、印度等，在气候变化、提高能效、可再生能源利用、新技术研究开发、国际市场开拓以及投资趋势等方面展开合作，并在多方谈判中争取更好的结果，例如在联合国、IEA以及G8等的多边谈判。如果挑战相似的第三方国家能够减少化石燃料的消费，也会给欧洲的能源安全带来益处。欧盟应大力加强在世界范围内的双边和多边合作，合作的对象应该是那些以能源消费合理化、减少环境污染为目标，鼓励在开发、示范和应用节能技术、可再生能源、清洁化石燃料技术以及碳捕集和地质储存等方面进行工业和技术合作的国家。

　　5.推动能源开发

　　对于发展中国家而言，获得能源是最优先的问题。目前，世界上获得现代能源服务最少的地区是非洲撒哈拉地区。与此同时，非洲水电资源只有7%得到了开发利用。欧盟应推动双轨并行的办法：一是欧盟能源倡议；二是加强开发计划对能源效率的关注。欧盟还应重视可再生能源和小型发电项目的开发，帮助许多国家降低石油进口依存度，并提供大量的就业机会。《京都议定书》中有关清洁能源开发办法的实施，将有助于推动发展中国家对此类能源项目的投资。

　　根据欧洲面临的新能源时期的特点以及所存在的问题，欧洲制定的统一能源政策包括三个主要目标：

　　可持续性：开发具有竞争力的可再生能源和其他低碳能源和载体，特别是替代运输燃料；在欧洲内部抑制能源需求；领导全球共同努力阻止气候变暖，改善空气质量。

　　有竞争力：确保能源市场开放使消费者和整个经济发展受益，激励对清洁能源生产和提高能源效率的投资；减轻国际能源价格高涨对欧洲经济和居民的影响；使欧洲始终处于能源技术的前沿。

　　供应安全：采取各种措施控制欧盟对进口能源依存度的增加，包括：实施综合措施，如降低需求、增加本地资源和可再生资源利用、加快能源结构多元化、进口能源来源和运输路径多元化；建立激励机制，满足能源需求增加投资的需要；提高欧盟应对突发事件的能力；为欧洲公司在全球各地获取资源创造条件；确保所有居民和企业都可以获得能源。

　　相对独立的能源安全战略

　　随着石油在经济和军事活动中的地位和作用增强，欧洲的国家安全越来越离不开石油。所以，获得稳定的能源供应对于欧盟来说关系到各国的国家安全和经济能否稳定发展，具有特殊的重要意义。

　　21世纪，世界各大国纷纷调整各自的石油战略。美国仍将在采取尽量节约本国石油资源的同时，尽力掠夺性地利用世界各地的石油资源。俄罗斯将保持高水平的开采和出口，既不丧失在欧洲市场上的地位，同时争取在亚太地区和美国的市场上排挤欧佩克而得到相应的份额。欧盟在大力开发替代能源，继续实施研究、开发、进口和储备有机统一的战略，并且在节能、变废为能和技术研究利用的同时，一如既往地实施进口来源多元化和积极储备能源的战略。欧盟由于既是石油消费大国，又是石油进口大国，除英国及北欧少数国家外，欧盟本身缺乏石油资源，所以在制定和实施能源战略时，不得不更加注重自身的特点。

　　欧盟的石油战略总体上可以分为两大类型：一是英国、挪威等北欧国家，它们的石油可以基本自给，因此它们的战略目标基本不存在如何保障本国石油供给的安全问题。二是法国和德国等，石油不能自给，主要依赖进口，而且又与美国闹独立，因此它们的石油战略目标首先是如何保障石油供给安全问题。法德两国在未来的中东、里海以至俄罗斯等主要石油供给地区与美国的竞争中处于不利地位，存在着石油供给的安全问题。所以，欧盟（英国除外）石油战略的基本目标首先是为了保障石油供给的安全和有效。

　　在此目标下，西欧各国政府首先更加重视支持本国的石油产业。其政策内容的主要特点是：

　　1.加强政府能源机制，利用各种民间能源机构的力量，搞好本国能源战略规划的研究工作，为本国能源战略的实施出谋划策。

　　2.大力支持本国各大石油公司的对外石油开发，通过这些大公司的对外开发，为本国的石油供给提供更有力的保障。

　　3.注重进一步改善和加强本国的石油储备工作，尽可能地稳定和增加战略石油储备，以减轻国际石油市场波动对本国经济社会的负面影响。

　　4.改进能源消费结构，尽力降低石油消费比重，增加天然气和核能消耗的比重。

　　5.加快能源技术研究，做到既能降低能耗，特别是汽车能耗，又能开发各种新型能源，如太阳能、生物能、风能、地热能、潮汐能等。