第60章

　　第3篇第11章第3节外交为能源安全保驾护航 (1)

　　能源外交，主要是指外交、外经和能源等部门，为实现对外能源政策的目的和任务而开展的各种国际活动。

　　能源外交是随着石油能源的普及和战略地位的不断提升而逐渐形成和发展起来的。二战后，随着对石油的使用由军用转为民用和上升为能源的主导地位，推动了现代能源外交的兴起，而能源外交在世界各国的广泛运用和形成日趋成熟的能源外交理论则发端于20世纪70年代。

　　外交是实现能源安全的工具吗

　　能源外交之所以受到各国政府的格外重视和青睐，主要是缘于能源作为一种战略资源，它的安全与否不是一个单纯的经济问题，而是涉及军事、政治等诸多国家安全的大问题。因为迄今为止，世界上没有一个国家可以离开能源而生存。能源尤其是油气资源的稀缺性、不可再生性、分布的不均衡性，以及油气在人民生活和国家经济发展中的重要地位，使油气资源不可避免地成为世界各国渴望长期拥有的资源财富。因此，要保障一国的能源安全，没有国家的积极参与是无法实现的，这就决定了政治因素在保障国家能源安全中的意义。许多内政和外交政策的实施都直接或间接地影响着一国能源工业的发展。

　　在20世纪的最后10年里，世界上大多数国家都形成了自身独特的能源政治。在能源生产国中，除了能源消费外，它们还特别重视为能源开采工业的发展创造良好的条件，包括吸引外资。而为了从外交上保障国家的能源安全和本国能源公司的对外经济利益，国家往往采取相应的国际行动，其对外能源政策往往就包含在这些国际行动的研究制订与实施之中。许多能源消费国对于能源安全的传统外交手段主要是抵御破坏外部能源供应系统的威胁，防止价格的剧烈波动，特别是价格上涨。而对于能源生产国来说，其能源安全的基础和外交政策的重点在于保持价格的高水平，保障销售市场的稳定。外交理论的经典作家G?尼科尔森曾经说过，外交的重要功能是在利益相背或者利益不同的各种主体之间建立关系并且保持这种关系。

　　当前，全球能源外交所关注的热点问题是：

　　1.构建国际能源安全体系，保障能源安全

　　冷战之后，美国单边主义的盛行、国际恐怖活动猖獗、中东海湾局势恶化、全球油价暴涨和世界对能源需求的猛增，使各国把确保能源安全放在能源外交的首位，并通过加紧开发国际能源、更多地抢占世界能源市场份额、稳定国际油价、实现能源来源多样化、开发新能源和保障能源陆路与水路运输畅通无阻等措施来降低能源动荡所带来的风险。而更重要的是，在构建世界能源市场的基础上，发展全球和地区集体能源安全保障体系，建立统一、协调的能源生产、运输和价格保障机制，才是确保各国能源安全的根本性措施，这是国际能源外交的一项重要任务。

　　2.修改和制定国际能源新规则

　　鉴于世界能源形势已经发生了重大变化，迫切需要对原有已经过时或不合理的国际能源条约、协定和规则等进行修改和制定新的法律框架，这是国际能源外交当前的努力方向之一。

　　3.推动国际能源一体化进程，建立新型的全球能源机构

　　新的国际能源形势要求进一步发展和完善世界能源政治和全球多边能源外交机制。现有国际能源机构和组织已不能完全适应能源全球化、能源生产与消费国相互依存度的提升和密切国际能源合作的需要，因此实现国际能源一体化，建立范围更广、代表性更强、联系更紧密和更具实效性的全球性能源组织机构已经提上议事日程。俄罗斯是这一进程最积极的倡导者和推动者之一。

　　4.加强国际合作，制止环境恶化

　　近些年，世界各国，尤其是后起工业化国家能源消费量的增大造成的有害气体的大量排放，已经日益严重地威胁到地球的生态安全。全球行动起来，保护生存环境已刻不容缓，迫切需要世界各国和各类国际能源机构在节能减排、开发推广新型能源以及环保投资和技术交流等方面加强合作、协调行动，这也是能源外交不能忽略的重要任务。

　　如何通过外交协调大国间的能源利益

　　鉴于新世纪国际能源格局的新特点、能源外交对于实施能源战略和保障国家安全的特殊作用，各国在重视程度和组织机构等方面都加大了能源外交的力度，建立更高级别的能源外交协调机制，全力支持本国公司在海外的能源活动。如美国，小布什上台后立即成立了由副总统挂帅的国家能源发展政策小组；俄罗斯则建立了由特命大使级联邦总统特别代表、跨部门专门委员会和能源行业协会组成的三级能源对外协调机制等。中国也在近年来加入能源外交大国的行列。各国开展能源外交主要服务于以下目的：

　　1.防范能源风险和确保能源安全

　　目前全球能源正值高风险期，能源安全成为各国能源外交的重中之重。作为能源消费国，一是通过与能源出口国的协调来保持能源供应的稳定与合理的价格；二是通过能源消费国之间的密切合作，增加能源战略储备来应对能源危机。作为能源出口国，一是通过与出口国的内部协调来维持能源的“合理高价”；二是通过与能源消费国的合作来占有足够的市场份额。

　　2.全面推进能源多元化

　　出口国旨在建立销售市场的多元化，消费国力求实现能源进口的多元化。如俄罗斯除了稳固欧洲和独联体等已有的油气市场外，还大力开拓亚太和北美市场。能源多元化的主要措施有：

　　第一，能源来源地的多样化。各能源消费国注重减少对海湾石油的依赖，积极增加非洲、拉美和俄罗斯等国家与地区的能源进口。

　　第二，开拓新的能源产地。各主要能源消费国积极参与开发俄罗斯东部地区和非洲的油气资源，而中亚—里海地区更是成为各国投资开发的热点。

　　第三，发展替代能源和新能源。各国除了增加煤炭、核能等替代能源的比重外，对于新型能源的开发和利用予以高度重视。2005年7月，美、中、印、日、澳、韩等国共同发起《亚太清洁发展与气候伙伴关系协定》，希望通过各种多边合作与世界各国共同开发可替代、可再生和新型能源，共享这方面的技术，以减少全球对石油的依赖。

　　3.重视多方位的国际能源对话与合作

　　变化了的国际能源形势要求能源生产国和消费国之间进行更加广泛、深入的合作，能源生产国和消费国经过几十年的较量越来越认识到，双方只有携手合作才能确保能源市场的稳定与安全。各国积极推动双边、多边、地区和全球范围内的国际能源对话与合作，使国际能源外交空前活跃，国际能源合作无论从广度、深度，还是依存度和紧密度都进入了一个崭新的发展阶段。欧盟重视与俄罗斯建立双边能源合作机制来保障能源的稳定供应；美国随着俄罗斯在国际能源市场上的影响日增，一改以往的冷淡态度，对于同俄罗斯发展能源战略合作关系表现出极大的兴趣；“八国集团”则更加重视通过大国间的合作来影响国际能源的发展进程，从1998年起，能源安全问题成为“八国集团”每年峰会的例行议题，“八国集团”已成为全球能源外交的中心之一。

　　美国也遇到了对手

　　作为国际能源市场上的重要参与者，长期以来，美国将其能源政策置于全球战略的重要位置，深深卷入中东政治并极力向拉美、中亚和非洲扩张，拓展其政治经济利益。美国看重中东在石油格局及地缘政治中的作用，一直将其作为外交重点；在中亚通过颜色革命等，加强了意识形态和思想渗透，扩大影响和控制；对非洲加大投入，并建立海外司令部，以军事为后盾保障并扩大能源供应。美国在2001年发动的阿富汗战争和2003年发动的伊拉克战争都具有鲜明的石油战略色彩。但是，无论是在中东、中亚，还是在拉美，美国的一些政策非但没有取得预期效果，相反还遭遇到前所未有的挑战：伊拉克战乱频仍，地区动荡不安，石油供应随时面临威胁；欧佩克与美国存在根本性供需矛盾，不可能对美唯命是从；拉美产油国加速能源国有化，委内瑞拉甚至要对美实行“石油禁运”；“伊核危机”也正不断冲击着本已脆弱的全球石油供应链；俄罗斯欲借能源重振大国地位亦对美形成多方挑战；还有石油美元的地位日趋不稳。上述情况反映了全球地缘政治风险的加大，对美国的能源独霸地位构成了剧烈冲击。

　　1.能源进口依赖性越来越大