第22章 社会主义社会建设中的社会管理与社会稳定(1)

　　一、社会管理与社会稳定在社会建设中的地位

　　社会管理和社会稳定是社会主义社会建设的核心内容，进行社会主义社会建设必须加强社会管理、保持社会稳定。中华人民共和国成立后，毛泽东在坚持人民群众的主体地位，强调民主政治，保障人民管理社会事务的权利、发挥政府管理职能等方面作出了许多探索。在进行社会管理的前提下，怎样维护社会稳定以巩固人民民主专政的国家政权，对于中国共产党来说，是一个值得重视和有待解决的问题。毛泽东既立足于社会的稳定，又着眼于社会的发展，既讲原则性又讲灵活性，对这一问题进行过认真思考，提出了许多富有价值和创造性的理论观点。毛泽东重视政治稳定、强调发展农业对社会稳定的重要性，同时对少数人闹事的处理方法和态度以及提出的加强干部队伍建设以保持国家长治久安的观点形成了一套相对完整的社会稳定的理论。

　　社会管理和社会稳定是社会建设的核心内容。毛泽东高度重视社会管理并维护和保持社会稳定。要阐述二者在社会主义社会建设中的重要地位，就有必要弄清社会管理与社会稳定的辩证统一关系，并指出在当时计划经济体制下的我国社会管理“单位制”和“高度集中统一”的特征。

　　（一）社会管理与社会稳定的辩证统一

　　1．社会管理的含义

　　社会管理主要是人民、政府和社会组织为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程。概括起来说，社会管理在广义上，是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。

　　在2004年十六届四中全会上，第一次提出了“社会建设”与“社会管理”，当时的提法是“加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”，属于“提高构建社会主义和谐社会的能力”中的一个部分。具体而言，就是要“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。”

　　在2006年的“十一五”规划纲要中，其中第四十二章“完善社会管理体制”中的提法，与十六届四中全会的“社会管理”大体上一致。具体的内容则包括“加强基层自治组织”、“规范引导民间组织有序发展”和“正确处理人民内部矛盾”三个部分。

　　在2006年十六届六中全会《决定》的第六部分“完善社会管理，保持社会安定有序”中，提出“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，在服务中实施管理，在管理中体现服务。”这与以往对“社会管理”的提法基本上还是一致的，就是在最后强调了“管理”与“服务”的关系。但是，“社会管理”的具体内容增加到七项，包括“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”；“推进社区建设，完善基层服务和管理网络”；“健全社会组织，增强服务社会功能”；“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾”；“完善应急管理体制机制，有效应对各种风险”；“加强社会治安综合治理，增强人民群众安全感”；“加强国家安全工作和国防建设，保障国家稳定安全”。

　　在2007年的十七大报告中着重强调的是“社会建设”，提出了包括“完善社会管理，维护社会安定团结”在内的“民生六大任务”。

　　“社会管理”这个词在刚刚提出时就是一个具有可操作性的工作定义，然后一直延续下来。尤其当“社会建设”上升到较为务虚的宏观层面时，其仍然扎在实际工作层面。当“社会建设”回归其工作定义的本来面貌后，最初就含括在“社会管理”之内的对“城乡基层社区”和“社会组织”管理仍然是其工作重点。

　　十七大报告在论述社会建设时把社会组织管理、人口服务与管理、社会治安防控等基层工作概括为“社会管理”，颇有新意。这是我国经济社会发展新阶段突出特征对社会建设提出的新课题。随着改革开放力度的加大，经济体制的深刻变革、社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整、思想观念的深刻变化日益突出，这些深刻变化给传统的社会管理带来新的挑战。“社会管理”工作搞得好，就能促进社会和谐，“社会管理”工作跟不上，不仅会影响社会和谐，还会影响社会稳定。因此，“社会管理”是社会建设的重中之重，“社会管理”搞好了，和谐社会就有了一张安全网。

　　2．社会稳定的含义

　　社会稳定是指社会结构、功能合理，社会各要素的协作作用及社会运行的有序化，即社会整体的良性运行。社会稳定应包括政治稳定、经济稳定和社会秩序稳定。政治稳定主要是指坚强的领导核心，优越的社会制度，安定团结的政治局面。社会秩序稳定，主要是指人民群众安居乐业，思想稳定，社会治安秩序较好。经济稳定主要是指国民经济能持续、快速、健康的发展。

　　在这里，我们特别强调社会稳定是一种有序的状态。在许多人看来，保持社会稳定就是使各方面的社会秩序保持不变，凡是能够引起社会秩序变化的事情都会被看做是影响和破坏社会稳定的因素。实际上，这种观点是对社会稳定概念片面的理解。根据社会学家分析，社会稳定有静态稳定和动态稳定之分。静态社会稳定是简单地维持或者重复原有社会秩序的稳定。动态社会稳定则是指与社会进步相伴随的社会存在与发展的有序状态，是一种超越原有社会状态的发展的稳定。对于前者，由于其容易导致社会的僵化和缺乏活力，因而，不应该成为衡量社会稳定的标志；而后者才是我们所追求的目标。因为，任何一个处于发展变化中的社会，其社会秩序不可能不发生变化。尤其我国正处在社会转型过程中，社会本身从传统轨道向现代轨道转变，社会秩序也必将随之发生根本变化。但是，这种变化并不意味着一定会破坏社会稳定。因此，社会稳定的关键问题，并不是社会秩序的静止不动，而是社会系统的有序变化。如果社会秩序的变化以社会所能承受的方式渐进的进行，则不会影响社会稳定，相反，还会促使社会稳定地发展。总之，我们所追求的社会稳定不是一种绝对的、静止的状态，而是能够容纳社会秩序有序变迁的相对状态。实践证明，只有在社会秩序良好、社会运行机制顺畅的条件下，才能最大限度地保持和维护社会稳定。

　　3．社会管理与社会稳定的辩证关系

　　社会管理和社会稳定是相互依存、相互渗透、相互促进的不可分割的辩证统一关系。一方面，社会管理是社会稳定的前提和基础。只有搞好社会管理，才能维护和保持社会稳定；另一方面，社会稳定又为社会管理提供重要保障和环境。只有在稳定的社会环境下，才能做好纷繁复杂的社会管理工作。没有稳定的社会局面，什么事情也干不成。因此，社会管理和社会稳定是互相包含和互为条件的，做到社会管理和社会稳定的结合，必须注意在社会稳定中加强社会管理，在社会管理中求得社会稳定。

　　（二）计划经济体制下我国社会管理单位制和高度集中统一的特征

　　1949年建国以后，我国建立了高度集中的计划经济体制。与此相适应，社会管理采取了“单位体制”，并在社会管理中高度集中统一，这在当时无论对经济还是社会发展都起到了应有的作用。

　　1．单位体制的社会管理特征

　　（1）“单位”的内涵

　　“单位”是我国传统社会管理中的一种独特的组织形式。准确理解传统体制中的“单位”的内涵须从如下四个层面把握：

　　1）单位是一个工作场所，是人们上班的地方，是一个劳动组织。这一层面的“单位”与西方语境下的工作组织没有什么区别。

　　2）单位是一个社会基层组织，是个人安身立命的依托。西方语境中工作组织，对个人来说只是一个场所，两者的关系是一种非永久性的劳动契约关系；而对于中国人来说，传统就业制度下个人不能随意脱离和退出单位，否则个人的基本社会福利就无从解决。因此，“从社会学的角度来看，单位通常被视为一个承载社会整合使命和保障功能的组织”。单位全部地负担着职工的生老病死和一切福利，单位成员对单位具有全面的依赖性，离开了单位，个人几乎找不到人生的依托和安身立命的空间。

　　3）单位是隶属于国家的一个职能部门，是中国政治体系的最为坚实的支撑者和巩固者，是国家制度的最为重要的支撑力量。单位作为执行国家意志的体现者、政策的落实者、资源的最终使用者和支配者，实为国家权力的延伸和整个国家调控体系的主干成分。国家依靠单位体制和对单位的严密控制实现社会和政治的整合。

　　4）单位是国家实现社会调控的一种制度。正是依靠这一制度，单位垄断了个人的生存资源分配权利，国家又垄断了整个社会的资源分配。导致了国家对单位、单位对个人的支配权力，构成“国家—单位—个人”的支配链条，同时，也导致了个人对单位和单位对国家的依附，形成“个人—单位—国家”之间的依附链条。这两个链条的直接后果是：一方面，国家享有强大支配权的同时，也背上了无比沉重的包袱，另一方面，单位和个人失去了基本的主体性和独立性。

　　综合上述四层面内容，所谓单位，是指以公有制产权为主体，以国家劳动人事计划为人事管理基本依据，国家负有无限财政义务的生产组织和管理组织。这些组织主要包括：中国共产党和国家的机构、合法的民主党派和人民团体（如工会、共青团、妇联等组织）的机构等；国有事业机构（如研究所、各级教育机构、医疗卫生机构和文化团体）等；创造物质财富的机构（即各类国营、集体企业）等。

　　（2）计划经济时期我国单位体制的合理性

　　我国计划经济时期单位制的社会管理体制，是与当时特定的就业政策和生活方式相适应的。

　　新中国成立后中国共产党克服旧中国散漫无组织的状态，全国绝大多数人分属于政治、军事、经济、文化等各种组织。在城市，实行充分就业政策，绝大多数人在政府机关或国有的企事业单位工作，以工作单位进行各项管理和服务成为可能。例如，1962年12月12日中共中央批转劳动部的《关于加强城市闲散劳动力的安置和管理工作的意见》中提供了以下数据：在向农村下放2000万城市人口之后，至该年夏季，全国大中城市共有闲散劳动力175万人，约占城市非农业人口的2。4%；至同年9月底，安置92万人，尚有83万人待分配，无业人员也就是1%左右。也就是说，城市人口中99%均可直接纳入各种单位，由单位来管理。在农村，实行的是“三级所有、队为基础”的政社合一社会管理体制，农民主要由生产队组成生产单位，直接由生产小队对其进行管理。由此可以看出，城市中全民就业方式及农村以公社为单位相对集中的生活方式使单位体制成为可能。在当时生存资源贫乏时期，也具有其合理性，为更好地利用和分配资源，保障人民最低生活水平，维护社会稳定发挥了作用。

　　（3）“单位体制”的主要特征

　　单位体制最突出的特征是国家与社会的合二为一。单位向上依附于国家，向下联结着个人，构成了一张巨型的社会组织网络。

　　1）单位是一个经过压缩的“微型国家”。单位是国家的一个缩影，是一个具有统治功能的政治性组织，集政治、经济、安全、福利等职能于一身。它不仅有与政党组织相对应的部门，诸如党政办公室、武装部、纪委监察科、宣传部、工会、团委、组织人事科，等等，而且有与国家行政管理体系相对应的部门，比如，外事办公室、生产调度科、财会部、物资部、安全技术科、环境保护科、劳动工资科，等等。这种单位组织结构与国家机构高度同构的体制，使得党政部门的政治指令贯穿到单位人的思想与行为之中，借以在政治上有效实施对社会的组织和控制。

　　2）单位是一个经过压缩的“微型社会”。典型的单位组织一般都有房管科、招待所、汽车队、职工医院、幼儿园、离退休办公室、服务公司等部门。单位要通过大量投入为单位成员提供住房、医疗、交通工具等福利和服务。单位成了一个“大家庭”，不仅要为它的员工提供就业的机会与场所，而且还要为人们提供一个安身立命的地方，使其生老病死、婚丧嫁娶、衣食住行都有一个坚实的依托。对于个人而言，各种社会性需要只有在单位中才可能得到满足，离开了单位，个人寸步难行。

　　“单位制”是建立在传统计划经济体制之上的一种社会管理制度，虽说它在我国建国初期的社会管理中也发挥了重要作用，但是，从总体上看，它并不符合社会发展的规律，随着社会的不断进步，“单位制”必将逐渐失去生存的土壤，丧失其原有的管理功能。

　　2．高度集中统一的社会管理特征

　　（1）劳动力高度统一配置

　　1952年，我国劳动力开始由政府实施统一计划配置。1954年，中央提出了在国家进入有计划经济建设时期后，必须坚决执行全国集中统一管理劳动工资的办法。1955年5月提出了劳动力统一管理、分散负责的原则，建立了对劳动力的招收、调配由劳动部门统一管理，由各企业主管部门分散负责的管理制度，并形成了劳动力统包统配、能进不能出的计划配置方式。

　　另外，由于严格的户籍管理制度，限制农村劳动力与城市劳动力的流动，这样就形成了整个国家的劳动力高度集中的社会管理模式。

　　（2）社会事业统一管理规划

　　在计划经济时期，单位体制下，我国社会福利、社会服务等社会事业都由国家或社会成员所在的单位来包办。政府成为全能政府，单位成为全能单位。

　　毛泽东注重社会统一的规划，他说：“全面规划应当包括：第一，合作社会的规划；第二，农业生产的规划；第三，全部的经济规划。农村全部的经济规划包括副业，手工业，多重经营，综合经营，短距离的开荒和移民，供销合作，信用合作，银行，技术推广站等等，还有绿化荒山和村庄。”除此之外，还有什么规划呢？他接着说：“还有文化教育规划，包括识字扫盲，办小学，办适合农村需要的中学，中学里面增加一点农业课程，出版适合农民需要的通俗读物和书籍，发展农村广播网、电影放映队，组织文化娱乐等等。还有整党建党、整团建团、妇女工作，还有镇压反革命。”毛泽东所指出的这些规划内容几乎概况了工业、农业、文化教育等所有的社会事业方面，高度集中的统一规划管理成为当时社会管理的一个特征。

　　（3）统一性、独立性相统一