第2章 驻京办：地方“第二行政中心”？

　　不受约束的权力必然腐败，绝对的权力导致绝对的腐败；道德约束不了权力，权力只有用权利来约束。

　　“驻京办”如果陷入了“应酬”和“接待”事务中不能脱身，极可能演变为当地政府在首都设立的非理性的第二“行政中心”。

　　在北京，随处可见全国各省、自治区、直辖市驻京办事处及其地、市、县驻京联络处（以下通简称“驻京办”），这些看似普通的外地特派驻京机构，形成京城特有的一道风景线。

　　根据国务院机关事务管理局驻京办事处管理司提供的数据显示，截至2005年5月25日，各省、直辖市、自治区、经济特区以及中央级的大企业等在京共设办事处52家。但记者调查了解到，至于未经批准的大型国企和地方政府、亦或地方政府某一部门在北京设立的办事处、联络处更是不计其数。

　　“驻京办”在促进派出地和首都北京的经济发展上发挥了重要作用。但由于种种原因，近年来“驻京办”工作人员职务犯罪人数不断攀升，许多省（市、区）发生的震惊全国的腐败案件，其驻京机构相关负责人都榜上有名。

　　事实上，“驻京办”的非常规运作模式使其在整个政府机关序列中的地位十分微妙和特殊，而由此衍生的问题亟待国家主管部门进行规范与解决。

　　“活动”能量超乎想象

　　日前，北京市官方网站“首都之窗”发布《关于外地政府（企业）驻京办事机构的若干规定》，欢迎各地政府和企业来北京设立办事机构。其中规定：“各省、自治区、直辖市人民政府所辖政府部门、地级市人民政府包括行政公署，州、盟、区人民政府、县或县级市人民政府，各地区规模以上企业，可以在北京市设立一个驻京联络处。”

　　记者了解到，“驻京办”的历史起源可追溯到早年的同乡会和会馆之类。当时，它的功能不外乎沟通家乡与京师之间的联系，接待来京出差的地方官员及进京赶考的家乡学子，维护家乡人在京的合法权益，等等。随着时代的发展，“驻京办”也绝不仅仅是名称的改变，其职能、作用早已有了极大的丰富和拓展。

　　从20世纪90年代初至今，各省、自治区、直辖市的“驻京办”在北京纷纷兴建集联络、接待和服务功能于一体的办公大楼，这些占据京城黄金地段的驻京办事机构一般以省名命名所在楼宇，几乎都是星级豪华酒店。

　　而“驻京办”的接待对象和服务功能也发生了巨大变化，其主要职能有两项：一是招商引资，跑部委，要项目，收集信息；二是接待地方来京办事的领导及有关工作人员等。

　　华东某省一位不愿透露姓名的官员告诉记者，从某种意义上讲，“驻京办”已成为地方政府和党委的驻京“大使馆”，其工作人员的“牛气”，以及他们在京城巨大的活动能量和对派出地经济发展的影响，一般人根本无法想象。

　　有这么一个极端的例子。2002年5月12日下午3时40分左右，北京高富水大爷亲身验证了“驻京办”的“牛气”——被一辆车弄翻在地不要紧，还被肇事者一通猛揍。这位“牛气冲天”的肇事者一边打人一边叫嚣：“你知道我是干什么的吗？”这位主儿之所以敢这么“牛气冲天”，是因为他有一个特殊的身份——黑龙江省交通厅驻京办工作人员。

　　记者了解到，“驻京办”人员类似的优越感，普遍来源于他们的“神通广大”。他们有自己的“联络图”，关系网纵横交错。这些终日穿梭于国家各部委机关及北京市有关单位之间的驻京机构负责人，也的确为当地的经济发展和建设做了很多工作，尤其在开展多层次、多渠道的横向经济协作公关上，为家乡发展作出了贡献。

　　当然，各“驻京办”的神通广大，与其平时苦心经营分不开。每逢年节，各“驻京办”都要把当地领导请到北京，广邀有职有位的“家乡人”，举办盛大的“迎春团拜会”“同乡会”“联谊会”，其目的只有一个：联络“老乡”之间的感情，编织和扩大在京关系网。

　　“一般来说，能办领导想得到的事，能让领导见到想见的人，是对‘驻京办’主任的最低要求。”由此，向有关领导以及上级主管部门进行“公关”，便成为各“驻京办”的首要任务，与领导沟通感情也成为“驻京办”专研的一门学问。

　　难道一定要采取这种非常规运作模式吗？

　　广东省某市“驻京办”主任则反问记者：“现在地方政府要批项目，拉经费，不与中央相关职能部门建立好关系，怎能有所作为？”

　　公款接待“大本营”

　　四川省某市一位“驻京办”主任在接受记者采访时曾坦言：“我的工作就是将礼物不露痕迹地送到领导的手中。说到公关，就是对部委司局负责人的喜好了如指掌，再据此陪他们打牌、旅游、喝酒、听戏，或买字画、古玩。礼物不在贵，贵了给人家添麻烦，也不能太便宜，关键是要投其所好。”

　　他的工作箴言是：“事事以领导满意为宗旨，事事以招商引资为取舍，事事以项目服务为目标。”而与上述工作相比，“驻京办”主任们感到最耗时、最无奈、最麻烦的任务还是对当地来京官员或官员家属的迎来送往。

　　“接机、送机，安排好吃、喝、住、行及购物是最基本的。还要时时听取意见。既然来了，就要事事想到，做好，让他们高兴来，高兴去。”

　　江苏某市一位“驻京办”工作人员透露，一般当地领导来京之前，“驻京办”已经把领导喜欢住的房间、喜欢吃的饭菜，出行车辆、随从人员以及来京日程事无巨细地安排好了，还要认认真真地检查一遍，不敢有半点疏忽。

　　湖南省某地区“驻京办”负责人无奈地告诉记者：“某些领导或他们的家属到了办事处，如同昔日皇帝到了‘行宫’一样，办事处要提供全天候服务。我做了3年的主任，不知去过多少次长城、故宫了。不陪不行啊，谁也得罪不起。”而官员及其家属来京后的所有开销，基本上也由办事处公款支付。若遇到讲原则的领导交上一点住宿费或饭钱，“所有的人都会觉得不可思议”。这位负责人还透露说：“一些领导有时会表示不住在‘驻京办’，‘不给办事处同志添麻烦’。但这并不表示‘驻京办’就没事了。相反，识相一点得把领导安排住到五星级酒店。一晚就好几千元哪，相当我们那里一个农民家庭一年的全部收入！”

　　监管缺位下的黑洞

　　事实上，近年来在全国引起震荡的一些腐败大要案中，“驻京办”负责人的名字已经时时出现其中——

　　在河北省原国税局局长李真案中，河北省政府驻京办事处原主任王福友（正厅级）因贪污、挪用公款、受贿三罪被判无期徒刑；成克杰案中，广西壮族自治区政府驻京办事处副主任李一洪犯贿赂罪被查办；沈阳“慕马案”中，沈阳驻京办事处主任崔力（正厅级）大肆索贿钱财，贪污公款被惩处；大庆市国税局局长那凤岐贪污受贿案中，原大庆驻京办事处办公室副主任李洪波与那凤歧勾结共同贪污被查处；广州市原政府驻北京办事处副主任兼北京广州大厦筹建办公室副主任詹敏（副厅级）受贿20万元被查处；江苏省驻京办原主任吴廷祥（正厅级）因受贿、挪用公款、玩忽职守三罪被判刑19年……

　　记者在采访中了解到，上述神通广大的“驻京办”负责人之所以陷入犯罪深渊，主要有两个原因：

　　首先，管理与监督失控。根据《国务院机关事务管理局职能》第十二条规定，管理局“负责各省、自治区、直辖市及副省级市人民政府驻京办事处的管理和协调工作。”然而各“驻京办”的人事、行政管理、业务工作和思想政治工作，均主要还是由其派出部门负责管理。同时，管理局也“协助派出单位管理各办事处党政领导干部，进行监督检查，处理违法违纪问题。”

　　用人权在地方手上，国务院机关事务管理局不过是一个宏观指导机构，对“驻京办”的日常工作无权干涉。而“驻京办”在日常工作中的“非常规”运作方式常享有多种“豁免权”，当地政府大多睁只眼闭只眼。

　　其次，职能异化形成腐败链条。某些“驻京办”名义上为本地发展谋求中央优惠政策和商业发展机遇，实际上其职能已经异化，为地方党政官员服务成为其最主要的工作职责。

　　而个别腐败的地方党政官员则利用“驻京办”为自己谋求升官晋级和发财的机会，或寻找政治靠山，一有风吹草动，立即相互串通，花钱买路。

　　“驻京办”应回归其公共服务功能

　　采访中，一些专家学者对各级地方政府是否均有必要设立“驻京办”提出质疑。他们认为“驻京办”虽在促进派出地与京城的经济发展方面发挥了重要作用，但付出的社会成本非常高。在交通便利、电子通讯高度发达、网络交易方兴未艾的今天，“驻京办”的职能是加强、还是弱化值得商榷。

　　“‘驻京办’应适当回归其公共服务功能，尽量减少负面影响。”中国人民大学行政管理系博士生导师毛寿龙教授认为，“驻京办”如果陷入了“应酬”和“接待”事务中不能脱身，极可能演变为当地政府在首都设立的非理性的第二“行政中心”。

　　他建议，各级政府“驻京办”在目前应适当拓宽民本内涵，回归其本来面目，在信访、社会协调、解决外来进京人员的困难方面发挥空间更大、含义更广的作用。

　　“如果有必要的话，还可借助公共平台提供具体服务指南，如公民进京可得到的协助范围、条件，以及紧急援助电话和地址等。‘驻京办’绝不能仅仅成为给领导个人服务的‘驻京办’，搞名正言顺的‘特殊化’。当然，如果首都以后在这些公共服务功能上发展很完善的话，‘驻京办’在这方面的功能也可以尽量弱化。”

　　北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授则认为，在“驻京办”的管理上，应建立一套切实可行的长效监督管理机制。“解决”驻京办“监管失控的问题，需要双管齐下，一方面中央对大大小小的”驻京办“来一次清理，该保留的予以保留，该撤销的一定撤销。保留的要登记造册，规范管理，财务透明，接受审计。另一方面，需要增加相关部委项目审批过程的透明度，对过于集中的项目审批权给予相应制约。终止‘驻京办’‘跑部钱进’的源头驱动力。”

　　北京中盛律师事务所杜立元律师建议，国家审计部门对“驻京办”每年要进行统一、严格的独立审计；主要负责人离任要进行经济审计；一定级别领导干部及家属入京须申报，并将其住址向组织部门登记备案。

　　“从法治的角度来考虑管理，则最好由国务院制定《外地政府（企业）驻京办事处管理条例》，明确‘驻京办’的机构定位、监管权限、法律责任，等等，这样方能兴利除弊，严格管理。”杜立元说。