第8章 官员招商：履职还是越位

　　要刹住招商引资的虚假浮夸风，还须减少官员直接招商引资的模式，让权力逐步退出这一领域。

　　“今年的招商任务特别重，现在第一季度已结束，但手头上的招商工作还没有任何进展。”2009年4月3日，当周华向记者说这番话时，显得有些忐忑，但也很无奈。

　　周华是云南省某县在外招商的一名基层政府官员。一年到头，周华都奔波在北京、上海、广州之间，每天一睁眼想的第一件事，就是到哪里找项目、引资金，这成了压在他心头的一块沉重的石头。

　　近年来，很多地方把招商引资作为官员的政绩考核指标，对官员实行“层层分指标，级级抓考核，个个有任务，人人忙招商”的硬性分配，也出台相应的处罚和鼓励措施。

　　记者调查发现，尽管招商引资促进了一些地方的经济发展，但这种片面追求政绩和对官员奖励的做法，也刺激一些官员冒险利用手中掌握的权力资源，在土地、税收等各方面竞相“优惠”，不惜引进高耗能、重污染项目，甚至弄虚作假，滋生出诸多腐败现象。

　　“官员主导的招商模式，是当下许多社会问题的根源。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“按目前国情，完全禁止地方政府官员招商并不现实，但要刹住招商引资的虚假浮夸风，还须减少官员直接招商引资的模式，让权力逐步退出这一经济领域。”

　　官员全员“招商”

　　20世纪90年代末，我国经济进入了一个飞速发展期。无论沿海还是内地，无论大城市还是小地方，都把发展经济作为工作的重中之重，招商引资自然成为地方政府压倒一切的任务。

　　一般来说，地方政府对完成招商任务的官员，除了兑现应有的经济奖励外，还给其以职务上的升迁。相反，对完不成任务的官员，轻者除了要被扣除各种奖金外，还要作出说明，以及戒勉谈话，重者则要停职或者免职。

　　据报道，2009年2月4日，昆明市召开全市性会议，表彰了2008年在招商引资工作中的10个先进集体和50个先进个人。同时，一些招商不力的相关单位和直接责任人，受到不同程度的处罚。

　　记者了解到，在政绩考核的压力下，有的地方为招商引资，不惜大搞摊派，给各级官员压指标，任务年年增加，数额层层分解，甚至连教育局、文化局、组织部、宣传部等部门的官员，都背负着沉重的招商指标。

　　据了解，在经济社会发展目标考核权重分配中，有的地方招商引资所占的份额高达30%以上。由于招商任务重，各地通行的做法，是把任务分解到每个机关单位、每个干部头上，使招商引资工作变成每个人的“自觉行动”。

　　“市里去年给驻京办下达的招商任务是6500万元，我们有7人，每年每人有930万左右的任务指标。”2009年7月，西部某市驻京办的一位工作人员向记者透露，“招商工作的确很辛苦，每天与客户应酬于觥筹交错间，压力极大。但是招商成功的话，得到的奖励也很丰厚。”

　　“谁能邀请世界500强企业董事长、总裁或总经理到大冶市考察，每人次由当地财政奖励1.2万元。成功引进项目，最高可以奖励50万元……”这是2009年2月19日湖北大冶市出台的招商引资奖励办法。

　　据了解，尽管大冶市的奖励对象，包括全市各招商引资责任单位、中介组织、企业和个人。但实际上，参与招商的多数是政府官员，而他们的权力和人脉关系并非普通百姓所能比拟，所以这项政策的最大获益者当是政府官员。

　　“有些地方每年会评出几个招商优秀奖，奖金视项目大小而定，引进一个超百万规模的项目，会有几万至十几万的奖金。”尹韵公认为，“这样的奖励，对很多官员来说，具有一定的诱惑力。以致有的官员种好了招商的地，却荒芜了很多正常履职工作。”

　　据了解，为便于招商引资，很多地方还专设招商局之类的机构，有的细化为招商二局、招商三局、招商四局，每个局除局长外，还设副局长三至四名。另外，还在招商驻地配有好的办公室、住房以及高档轿车。

　　频触“红线”的优惠政策

　　从记者调查情况来看，竞相让利已经成为一些官员改善投资环境的“法宝”。比如，管税收的，就比着谁减免的税收多；管土地的，就比着降低土地租金；而管环保的，干脆就比谁在环保审批上放得宽。这样造成的后果是，税收流失严重、土地供应紧张、生态继续恶化，等等。

　　据了解，有些地方竞相以奖励方式对落户企业变相垫税，比例高达所纳税额的30%至50%。在国家规定的税收减免政策之外，很多地方财政还以“先征后奖励”的办法再优惠。

　　“靠减免税收、优惠待遇以吸引外资，在过去的发展阶段有特殊的重要作用。”中国社会科学院财贸经济研究所杨圣明研究员告诉记者，“但在今天，无论从哪方面看，单纯依靠优惠政策来谋求发展的思路，实实在在是陷入了一个误区。”

　　为了完成上级下达的招商指标，有些官员往往毫无原则地满足企业要求，甚至完全站在企业一边。据报道，河北某市市长在接受媒体专访时发布了他的招商口号：“房地产商来我市投资，赚了算他们的，赔了算我们的！”

　　“有的官员为了政绩，大玩数字游戏，意向合同签了一大堆，最后兑现的项目和资金却很少。”南方某省一位经常外出招商的朋友告诉记者，“为了完成任务，有的官员甚至自己花钱，请亲戚朋友来本地转一圈，签订一个投资意向报上去，或去参加一些招商洽谈会，双方签一些从来没打算履行的引资合同。”

　　这位朋友还向记者反映过这样一件事情：有位镇长为完成任务，串通国外亲戚朋友到当地合资办企业，等到自己职位上升为副县级、12万奖金装进腰包之后，便与国外亲戚朋友合谋，寻个理由撤资。

　　记者调查发现，官员招商在经济发展的初期有一定的合理性，但在经济发展到一定规模和阶段后，已经会引发许多社会问题。不但引发恶性竞争，产生系列腐败现象，而且模糊了政府职责，造成权力的扭曲。

　　履职还是越位？

　　受访的有关专家认为，招商引资是一种市场行为，其行为主体应是企业。官员“越位”介入，从短期看，官员可依靠其支配的公共资源，取得一定成效，但从长期看，却与建立和完善市场经济体制的目标背道而驰。

　　“在市场经济体制下，政府职责主要是为公众和全社会提供优质的公共产品和服务，就算政府设立一些部门专门从事招商引资，也只应做些为投资者服务的工作。”北京大学经济学院博士生导师李绍荣教授接受记者采访时表示。对此，南开大学博士生导师齐善鸿教授接受记者采访时也表示：“让官员招商，属于上级机关和上级官员权力滥用，使原本为公共利益服务的公权，直接陷进商业化旋涡的危险境地，最终将损害公共机关的整体功能，导致更多职责荒废。”

　　北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示：“招商引资是企业行为，各地政府不应把工作重点放在招商引资工作上，不应以招商引资名义出台与国家总体利用外资政策相悖的招商引资优惠政策，不应以招商引资数量考核干部政绩。”

　　在他看来，将招商引资的完成情况作为官员上下的标准，责令达不到标准者离岗、撤职，不仅有违规越权、违法行政之嫌，而且在事实上架空了公务员法等干部考核及奖惩制度，与法治政府的建设目标背道而驰。

　　官员在招商引资过程中急于求成的心理，也往往被一些犯罪分子利用。2005南昌市青云谱区法院审结一起网上逃犯变身“台商”的诈骗案，2008年内蒙古赤峰市元宝山区经侦部门破获假冒港商投资骗钱案件，都与之有关。同时，近年来一些官员借招商中饱私囊的腐败案件也屡见不鲜。

　　受访专家分析认为，这主要是因为政府部门存在严重的“政绩焦虑”，总担心影响招商引资，对外来投资者不敢深究，让犯罪分子有了可乘之机。

　　当然，官员招商引资存在的问题，也引起国家以及一些地方政府的重视。2006年7月，浙江省出台《党政领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》，共引入26项科学评价指标作为衡量领导干部实绩的标准，而长期受热捧的招商引资被排除在外。

　　2008年9月7日，国务院印发了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，其中就包括遏制长三角愈演愈烈的恶性招商竞争现状，特别压缩了长三角违背土地政策招商的空间。

　　让权力逐渐退出“招商”

　　多位受访专家认为，要解决招商引资中存在的问题，还需要创新官员政绩考核机制，逐渐把不该由政府管理的事交给市场、企业、社会组织和中介机构，政府重在履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。

　　据了解，在许多发达国家，招商引资一般是由商会等民间机构来组织完成的，政府与商会、企业之间的关系非常清楚，决不会越俎代庖，更不会因为招商引资、发展经济而造成监管身份的模糊、错位和丧失。

　　“目前地方政府应该创新保增长、促发展的思路。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采访时表示，“在招商引资方面，应摈弃重奖官员的做法，同时要自上而下改革官员政绩评价体系，改变以招商论英雄的官场风气与社会氛围。”

　　“政府生产的是公共产品，在吸引外来投资方面，政府的精力和资金应该用于改善市场环境，而不是以行政之手去直接参与招商引资。招商引资本质上属于经济中的商业活动，理应让它与政绩脱钩回归本意。”李绍荣认为。

　　为此，齐善鸿提出了招商引资应遵循四条原则：“一不损害群众利益；二不违反国家法律法规；三是不以牺牲环境为代价；四要国有资产保值增值。如果以牺牲民主法治和公平正义的社会环境来换取一时的经济繁荣，势必严重损害党和政府形象，削弱政府的公信力。”

　　“国家应对各地招商引资举措出台统一的规范。只有明确政府权力边界，规范政府依法行政，方可正本清源。”杜立元最后说。