第16章 警惕“执法产业”

　　如果执法“经济化”或“产业化”，就意味着服务于公共福祉的公权发生了蜕变。

　　湖南省郴州市市民李国宾因不满市交通队的“超速罚款”行政处罚决定，将之告上法庭。2007年5月15日，这起因罚款500元引起的“小官司”告一段落。

　　经过审理，郴州市北湖区人民法院当庭判决李国宾胜诉，撤销郴州市交通队对李国宾的处罚决定。

　　据了解，在郴州境内一段不到25公里的高等级公路上，交通执法部门设立的限速标志牌和雷达测速牌达40块之多，有的地段甚至限速20公里。由于限速过低，有成千上万的司机在这条路段上吃过罚单。甚至发生过同一辆车在1个小时内受到3个交警大队超速罚款的情况。

　　记者调查发现，像这样以执法名义进行罚款、收费过多过滥的现象，近年来在全国各地不同程度存在。有些群众将其形象地称为“执法产业”。

　　受访的有关专家认为，所谓的“执法产业”严重侵蚀法治社会之基，国家应该在建构制度层面的权力监督机制、改变执法者的执法观念的基础上，建立起一个更加健全的财政秩序来遏制这类“执法产业”的泛滥。

　　荒唐的“执法罚款比赛”

　　2006年2月，吉林省公主岭市公安局施行绩效考评制。该局规定：把罚款的10%作为奖金返还给个人，20%返还给执行罚款的基层单位；将罚款数额与绩效考评挂钩，实行末位淘汰。

　　这种以高额奖励加末位淘汰的制度，在民警中引发了一场执法罚款比赛。2006年，公主岭市公安局罚款收入高达1600多万元，仅交警罚款就有1100多万元。财政部门将罚没收入全额返还，局里在其中拿出110多万元作为罚款奖金下发，50多名一线交警人均2万元，罚款最多者拿到了5万多元。

　　北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时说：“通过执法来增加单位和个人‘收入’，其本质是将公权沦为部门和个人谋取利益的工具。执法人员代表着国家和政府来行使执法权，如果执法‘经济化’或‘产业化’，就意味着服务于公共福祉的公权发生了蜕变。”

　　近年来，以执法名义“创收”的现象不胜枚举。如江西某县工商局公平交易局的工商行政管理人员公开叫价，向化肥生产和销售企业收取所谓的“市场服务费”“市场咨询费”等，为劣质化肥进入市场大开绿灯，并承诺“免检”，成了劣质化肥的“保护伞”；陕西某县工商局多次在高速公路收费站处，以货物有质量问题为由，强行对入境的货车进行拦截罚款，数额一般都在万元以上，而且不出具任何凭证。

　　执法“产业化”的体制根源

　　所谓的执法产业为何屡禁不止呢？记者深入调查后发现，除法律执行不力外，最主要是执法与利益相挂钩所导致。

　　“预算外资金的存在，是执法产业的主要根源。”李成言一针见血地指出，“预算外资金是我国一个独特的财政现象，这块政府预算之外存在的各种收费、罚款、基金等政府非税收入，在部门利益的驱使下迅猛增长。比如仅国家预算外行政事业性收费一项，就从1978年的63.41亿元猛增到2003年的3335.74亿元，25年内涨了51.6倍。”

　　事实上，我国预算外资金与国家预算收入，多年来一直保持“并驾齐驱”的态势。那么，预算外资金究竟有多少呢？据有关专家介绍，预算外资金主要由四个部分构成：一是各级政府部门名目繁多的收费，2006年约有1万亿元；二是社保基金，全国约有8000亿到9000亿元；三是地方政府的土地出让金，大约有1万亿元；四是国有资产的红利及国有企业的利润，约1万亿元。

　　这四项相加，2006年全国预算外收入总量与3.9万亿元的国家财政收入不相上下，而其中各级政府部门名目繁多的收费占到总预算外收入的1\/4多。

　　“预算外资金的初衷，是国家放权让利允许一些部门通过一些行政行为的收费弥补行政事业经费不足。”李成言说，“由于这一收入游离于国家财政预算管理之外，一些执法部门集裁决、罚款、收费以及对收缴的管理费用和罚款有过大的处置权，而这些权力又得不到有效的监督和控制，从而使一些执法部门或执法人员一发不可收拾，将执法当作了正常营利的工作方式，从而扭曲行政目标。”

　　“在现行的财政体制下，行政、执法和司法机构设置和增加人员时，对相当多的机构，财政不全额拨款，只是给便于创收的‘政策’。”北京某执法部门一位工作人员无奈地说，“因为这对矛盾的存在，很多单位就只有靠罚款等途径来筹集工资、奖金。”

　　记者调查发现，即使在那些实行了收支两条线的地方，罚款按比例返还给执法部门，也是地方财政的一条“潜规则”。正是由于这个不合理的挂钩和返还制度，执法机关和有关工作人员很容易把执法变成了部门利益的取款机。

　　在我国一些地方，由于创收所带来的利益通常是逐层返还，很多违法创收行为也基本能在相关部门的层层保护之下过关。这在客观上也造成了“执法产业”所具有的低成本、低风险、高回报的特点。

　　一些部门确实也通过执法经济达到“发家致富”之目的——2004年，重庆某县的交警们就通过执法创收率先为自己建起了一个十分抢眼的别墅区，号称该县“第一别墅区”。2006年，作为国家级贫困县的山西某县，县检察院居然在全县年财政收入不到1亿元的情况下，也通过“执法创收”给自己盖了一座造价近1000多万的豪华办公楼……

　　严重扭曲政府公信力

　　执法的本质就是服务，就是为广大民众提供公共安全、公共秩序等服务性的“公共物品”，但事实证明，执法权一旦与执法者自身的经济利益挂钩，法律的天平就必然发生严重的失衡，由此造成的社会危害也极其严重。

　　首先，所谓的执法产业无情践踏公权的社会公信度。“这是一种违反法律的行为，其泛滥只能影响老百姓对法律的信任。”北京一位经常到外地出车的司机朋友告诉记者，“本来超载是违法的，但交钱后依然可以继续超载，这个年头，给人的感觉是有钱就可以违法。”

　　记者发现，罚款是《行政处罚法》赋予行政执法部门的权力，可是一些执法者以罚代管，只要收了罚款就对违法行为睁一只眼闭一只眼，这不仅纵容了违法行为，更易导致公共执法权力的异化。执法人员代表着国家和政府来行使执法权力，任何不公正执法都可能降低政府在老百姓心目中的威信，也降低了公众对建立法治社会的信心。

　　其次，“执法产业”阻碍市场经济的发展。来自各方面的信息表明，一些执法部门滥用执法权为部门和个人谋取利益，严重干扰市场经济秩序，危及市场肌体的健康发展。

　　“执法的产业化影响公平、公正、开放的市场交易的形成，阻碍市场经济的发展。如果发展执法产业，就必然会受到市场规律的无情报复。”相关专家分析，这其中的道理其实非常简单：“执法产业”对当地政府来讲，仅仅是一种直接和短期的收益，本质上是在干一种饮鸩止渴式的蠢事。

　　记者在调查中发现，公安局、国土资源局、法院、检察院等被不少人认为是执法“效益”好的单位，成为人们择业的首选。“这些单位表面上工资不高，可福利和隐性收入不少。比如住房，有的人工作一年就可以买单位的福利房。”记者有个朋友的儿子2007年大学毕业，几经周折终于进了云南某交通执法部门，这位朋友对记者说，“尽管我为儿子的工作送礼花了不少钱，可用不了几年就能挣回来。”

　　斩断执法与利益的不良链接

　　有关专家认为，要规范执法机关的执法行为，禁绝罚款创收之患，最重要的还是要审视矛盾的症结，构建完整的公共财政制度，有效斩断执法与利益的不良链接。

　　北京中盛律师事务所杜立元律师接受记者采访时表示，行政处罚及行政许可项目、收费必须依法设定。根据《行政许可法》，除法律、行政法规或前二者未规定的地方性法规之外，其他规范性文件均不得设定行政许可。行政许可收费及行政处罚罚款必须全部上缴国库。行政机关实施行政许可及行政处罚，应当按照公布的法定项目和标准进行收费及处罚；所收取的费用及罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。如有违反应当依《行政许可法》及《行政处罚法》甚至《刑法》之规定追究法律责任。

　　中国人民大学公共管理学院毛寿龙教授认为，应该彻底根绝政府存在的“小金库”，把预算外资金全部纳入政府预算控制，实行彻底的“收支两条线”，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，一切纳入国库，杜绝大笔公共财政资金体外循环和随意支配。

　　“要消除不正常的执法创收现象，就要用科学的方法来平衡国家各区域、各部门的工资，防止行政机关之间形成互相攀比之风，严禁通过执法来创收。”李成言建议，“建立公共财政制度，所有行政机关的经费和人员工资都由国家统一划拨，政府的各种收入必须由财税部门统一收支管理，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。”

　　多数专家认为，要遏止所谓的执法产业，就必须消除预算外资金的存在，因为法治社会的建立需要一个健全的财政秩序，公共财政在和谐社会建设中的作用越来越凸显，所有的财政改革必须以完整的预算为前提！