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《中国隐性权力调查》 作者:李松

第36章 转非领导干部职务的暗流

  领导干部“转非”出现的人才浪费现象,不管从社会财富创造的角度,还是从福利分配来看,都是一种新的社会不公。

  “我2009年初退居二线,福利待遇没变,去不去上班没人过问,比以前省心多了。”一位熟识多年的老朋友对记者说这番话时,语气中透出一种难隐的失落感。

  这位朋友1960年出生,因年龄原因,不得不从单位的副职,转任相应的非领导职务,成为单位三个副处级调研员之一。

  近年来,不少领导干部由于各种原因改任非领导职务的不在少数。按《中华人民共和国公务员法》规定,非领导职务层次在厅局级以下设置,享受相应级别和待遇,不具有行政领导职责。

  记者调查发现,领导干部转为非领导职务后,有的能够继续坚守岗位,积极发挥余热。但也有不少由于单位疏于管理,致使其游离于管理之外,造成大量的人才浪费,加剧机关人浮于事,造成新的社会不公。

  多位受访专家认为,随着我国干部人事制度改革和机构改革的深化,转为非领导职务的领导干部的人数,还会越来越庞大。如何管理好、使用好这些“转非”干部,已成为一个亟待解决的重要课题。

  “转非”滥觞

  1993年8月14日颁布的《国家公务员暂行条例》,将公务员职务分为领导职务和非领导职务两类。2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》,从法律层面上,再次明确了这一职务分类。

  按公务员法规定,领导职务包括乡科级副职至国家级正职10个层次,而非领导职务包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员等8个层次。

  而在工资福利待遇上,乡科级副职与副主任科员对应,科级正职与主任科员对应,等等,依次类推,直至厅局级与巡视员对应。

  “领导职务是在各级国家行政机关中,具有组织、决策、指挥职能的职务。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为,“领导职务与非领导职务的最大区别在于,前者有实权有待遇,而后者没有实权,但享有相应的级别待遇。”

  从各地看,领导干部转任非领导职务,是一个普遍现象。这些未到退休年龄的领导干部,随着干部制度改革和机构改革的不断深入,因年龄、身体、领导职数、岗位需求等因素,提前转任待遇相当的非领导职务。在这里,“转非”被视为一种照顾性政策。

  据记者了解,“转非”领导干部来源比较复杂,除原机关领导干部外,还有军转干部,以及国有企事业单位等机构的领导干部。值得警惕的是,这两年来,“转非”也成了一些“问题官员”的神秘去向。据报道,在“华南虎照事件”中,朱巨龙、孙承骞虽被免去省林业厅副厅长的职务,但却转为非领导职务,仍享受与副厅长同级别的待遇。

  1993年颁布的《国家公务员制度实施方案》,对非领导职务的职数设置作了严格的比例限额。比如,省辖市(行署、州、盟、直辖市的区)人民政府机关设置的调研员和助理调研员职数,不得超过处级领导职务职数的1\/3,其中调研员不得超过30%。

  可在实际操作中,因为干部太多,实职官位太少,加上“转非”承担了一些难以言表的功能,所以为了权衡关系,以至在岗位的设置上,很多地方不得不突破规定的比例限额。

  造成实质上的人才浪费

  改革开放以来,我国干部人事领域改革取得很大成就,其中之一就是废除了领导干部终身制,实行退休制和任期制。

  “领导职务可转任非领导职务,这种制度设计的初衷,是在领导职数有限的情况下,解决那些没有担任领导职务的公务员的职级待遇。”李成言认为,“实施任期制,来自领导干部的阻力不小,‘转非’就成了领导干部退居二线的平稳出口。”

  从各地领导干部“转非”情况看,一般是厅级干部58岁“转非”、处级干部50岁出头“改非”、科级干部40多岁“转非”。这意味着,公务员在一定年龄还晋升不到相应级别,“转非”就成为必然选择。对领导干部“转非”持赞同态度的受访者认为,这有利于精简人员,可从根本上解决班子臃肿状况,有利于培养青年干部,加快新老交替步伐,增强各级班子的活力。

  但记者调查发现,在现行体制导向下,“转非”也产生了不少深层次的问题。尽管领导职务干部“转非”,为推动干部年轻化打开突破口,有助于完善干部任期制的实施环境,但客观上也收窄了基层非领导职务干部的晋升空间,导致相当多基层非领导职务干部工作上没有盼头,得过且过,降低了工作效率。

  同时,不少地方对“转非”领导干部的使用管理十分松散。比如,有些单位尽管给“转非”领导干部安排了工作,但没给予相应的工作条件;有的安排工作很少,分配任务很轻;有的甚至根本不安排工作、不分配任务,以至“转非”领导干部成了机关编内的“自由人”,权力小责任也小,但待遇比其他人员高,加剧机关人浮于事的现象。

  在记者的随机采访中,不少“转非”干部认为自己仍年富力强,希望能再继续承担一部分工作。其他干部针对“转非”领导干部人浮于事的状况,也普遍抱有不平衡的心理,认为“转非”领导干部可为他们分担更多的工作压力。

  “大多‘转非’干部是单位的老领导,不但资历深,而且架子也很大。”北京市某局一位负责人向记者抱怨,“正因如此,对‘转非’领导干部不太好管理,有的‘转非’领导干部失落感很强,对工作丧失热情,有时‘三天打鱼两天晒网’,单位也只好睁只眼闭只眼,不好太多过问。”

  多位受访的机关干部坦言,相当一部分“转非”领导干部,虽工作经验丰富,业务技能娴熟,“转非”后却派不上用场,造成人才浪费。

  据反映,“转非”也使一些能力强、经验丰富的领导干部过早退出领导班子,而一些年轻干部刚进入领导班子,工作经验不足,一时难适应工作需要,削弱了领导班子的整体力量。

  折射“官本位”意识

  有受访专家认为,“转非”还是一种“官本位”的制度设计思路,即借机让他们流连于官场,享受官员福利和待遇,保持一种心理平衡。这种“转非”折射出“官本位”意识在社会生活中,仍有较深影响。

  “一些地方没有把发挥‘转非’领导干部的作用视为必要,从而作出合理的工作安排,导致大量‘转非’领导干部享受着高待遇,却没做与待遇相称的工作。”国家行政学院龚维斌教授认为,“社会上对‘转非’领导干部仍存偏见,认为‘转非’领导干部光拿工资不做事,这使一些想做事的‘转非’领导干部心存顾虑。”

  当然,“转非”领导干部本身也存在不少思想上的问题,特别是一些“实转虚”的领导失落感强,在工作中降低了标准,难以接受新的岗位和工作现实。

  记者调查发现,在收入、医疗、车辆等方面,“转非”领导干部基本能得到保障,但政治待遇却往往被忽视,比如该参加的会议不通知,该传达的文件不传达,常常被闲置一边,不管不问不安排。

  “因为在一些政治待遇上得不到落实,很多‘转非’领导干部从心理上有一种被排斥的感觉,特别是一些较高级别的领导,对政治待遇更加敏感、更加看重。”中国社科院尹韵公研究员认为,“其深层原因是党内及社会生活中,仍存在根深蒂固的‘官本位’意识。”

  “让这么多的官员,闲着却能坐享社会财富,其成因肯定不在个人,而是体制使然。”南开大学博士生导师齐善鸿教授告诉记者,“无论从社会和谐还是公正合理的角度看,都说不过去。”

  “绝大多数‘转非’领导干部,从年龄、经验、身体、精力各方面来说,都足以承担相当的工作责任。”李成言认为,“‘转非’出现的人才浪费现象,不管从社会财富创造的角度,还是从福利分配来看,都是一种新生的不公平。”

  亟待引入竞争机制

  多位受访者都认为,我国对转任非领导职务的领导干部的管理,应出台具体的管理措施,并引入科学有效的竞争机制。

  “实施领导干部改任非领导职务制度本身是有必要的,但由于不同程度地陷入‘官本位’及‘照顾至上’的误区,以至‘转非’成泛滥之势。”尹韵公认为,“要解决当前领导干部‘转非’中出现的问题,不仅要着力于制度改革,更要对‘官本位’意识及特权思想进行清理和批判,特别要改变‘领导干部能上不能下’的用人观念。”

  “要从本单位的工作实际出发,明确‘转非’领导干部发挥作用的有效途径。”在龚维斌看来,“对‘转非’领导干部,单位和组织应按照有关政策规定,落实相应政治待遇。要引导转入非领导职务的领导干部正确对待职务的变动,使其能一如既往地以高标准要求和完善自己。进一步消除社会上对‘转非’领导干部的‘职务歧视’,提高社会认可度。”

  “根据分类管理原则,健全管理机制,合理开发和优化配置‘转非’领导干部资源,通过完善配套措施,纳入正常干部管理体制。”李成言认为,“对非领导职务设置情况进行清理,确定职务及职数,严格掌握非领导职务的职数限制和任职条件,对突破职数限制的,要通过竞争上岗、提前退休等方式逐步消化解决,以保证非领导职务设置的质量。”

  “组织部门和相关单位应为其提供工作岗位、安排工作任务,并根据不同非领导职务的岗位特点设置科学的目标考核体系。”齐善鸿建议道,“可组织‘转非’领导干部围绕本单位日常工作、重点工作和重大课题,开展专题性和综合性调查研究,充分发挥‘转非’领导干部经验较丰富、善于处理复杂问题的优势,安排他们协助班子成员分管某项工作、牵头处理某些棘手事务或参与信访处理等工作。”

  在受访专家看来,“转非”既要达到精简人员、培养年轻干部的目的,又要避免出现人浮于事的现象,就须从主观上和客观上更新“官念”。而彻底打破待遇终身制,才是最终的治本之策。

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