第42章 垂直管理引发央地博弈

　　要真正理顺中央和地方的关系，关键还在于通过立法，合理划分中央和地方之间的职责权限。

　　近年来，中央对一些部门实行了垂直管理，这对防止行政干预和地方保护主义膨胀，加强中央对经济运行的宏观调控能力起到了积极作用。但随着垂直管理部门的增多，这些部门原本存在的税收流失、数据造假、环境恶化、生产安全等问题反而愈加凸显。这意味着，这种以弱化监督为代价提高行政效率的改革，已面临着另一种严峻的挑战。

　　在此背景下，2008年2月27日，十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，要“调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系”。

　　接受记者采访的多位专家认为，垂直管理并非万全之计，科学健全的行政管理应兼具行政效率和行政监督，这方面的改革思路，关键还在于通过立法，合理划分中央和地方之间的职责权限，完善和健全监督体系，把公权力这头怪兽关进“笼子”里。

　　试图破除地方保护

　　所谓垂直管理，就是指“人、财、物、业务”垂直到上级主管部门管理，而不由本级人民政府负责。通俗地说，就是将职能部门的乌纱帽和钱袋子，从地方政府手里收回到上级主管部门手里。

　　据了解，我国大部分政府职能部门，长期以来一直是上级部门和地方政府“双重领导”——主管部门负责工作业务的事权，地方政府管人财物。

　　20世纪80年代初，中央从经济领域开始，逐渐向地方下放权力。这在很大程度上激发了地方政府的发展活力，促进了地方经济的发展。但在地方权力得到巩固的同时，中央政令不通、地方保护主义膨胀等问题也日趋严重。

　　“中央政令不通、地方保护主义盛行，严重影响到中央的权威和法律的实施。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时表示，“有些地方政府为谋求地方利益，变相放宽中央政策底线，对中央的方针政策贯彻执行不力，有令不行、有禁不止等现象屡见不鲜。”

　　在这样的情况下，中央政府的宏观调控能力遭遇严峻挑战，市场经济统一法治和统一市场的原则，也不同程度地受到了损害。这迫使中央政府不得不把一些地方权力重新收回，而垂直管理便是最直接、最便捷的手段。

　　近年来，中央对一些部门实施垂直管理的速度在加快。1998年，中央决定对省以下工商行政管理机关实行垂直管理。2006年7月，国务院建立国家土地监察制度，在全国设立7个地方局，由国土资源部垂直管理。从最初的工商、税务、烟草、盐业、海关等市场和经济监管部门，到国土、环保等宏观调控部门，正在或已从地方政府序列退出，改为中央或省以下垂直管理。

　　据了解，目前的垂直管理包括中央垂直管理、省垂直管理和特殊垂直管理三种模式。比如安全机关、海关、国家税务机关、外汇局等是中央垂直管理；工商、地税、土地管理是省垂直管理；国家土地督察局、审计署驻各地特派办、环保执法监督机构等则是特殊垂直管理。

　　“从中央放权到对一些部门收权，影响这一权力重新划分的主因是经济。”李成言表示，“垂直管理就是通过对人事、财务的控制，使下级部门摆脱地方政府的干预，加强部门在执法监管中的权威性和统一性。目前这种垂直管理部门，已占到行政权力部门的50%左右，比例还呈上升趋势。”

　　据记者了解，实行垂直管理的部门，正从传统的经济管理领域的部门，逐步向权力监督领域部门扩展。这些做法的深层次背景，则是央地利益博弈日益激烈，中梗阻现象愈发突出。

　　利弊共生引发争议

　　记者在调查中发现，实行部门垂直管理，在增强中央宏观调控能力，消除地方保护主义，保证政策法律贯彻落实中发挥了一定的作用，但随之带来的负面效应，也部分削弱了垂直管理在民众中的认可度。

　　在记者的随机采访中，有20%的人认为垂直管理不是解决问题的根本办法，5%的人不发表看法，而75%的人则支持中央对一些部门实施垂直管理，以期平衡劣迹频现的地方权力。受访的多位支持者认为，有些部门退出地方行政序列进行垂直管理，能更好地贯彻中央的政策、法令。

　　“垂直管理有效避免了地方政府的干扰，保证上传下达、政令畅通。同时也有利于资源配置。”针对垂直管理的好处，清华大学公共管理学院于安教授的看法，在支持者中极具代表性。

　　不过也有人持质疑态度。他们认为，不可对垂直管理寄予厚望。因为垂直部门脱离监督，弱化地方人大的权力、加重上级政府责任和损害地方政府职能的完整性，并未完全理顺央地关系。

　　有受访专家认为，在垂直管理难以解决的深层次问题中，最为关键的是没有从根本上解决法治的问题。如果没有一个完整的制度设计，越来越多的部门实行垂直管理，机构被剥离、财权被上收、人员划出，地方政府就可能越来越被架空，职能越来越被弱化。这样，必然导致地方政府组织功能的残缺，在很大程度上影响其行政效能的发挥。

　　据记者调查，从有些垂直管理部门的运作来看，并没能达到预期效果。尽管垂直管理部门不由当地政府管辖，但与当地政府有着千丝万缕的联系，使其在执法中，无法做到真正意义上的超脱。

　　事实上，有些部门垂直管理后，在执法上存在的问题，与地方管理没有两样。比如，质量技术监督管理部门没有从根本上扭转掺杂使假现象的发生，工商行政管理机关也并没有从根本上减少市场上的假冒伪劣产品的存在，而税务部门也早已垂直管理了，偷税漏税问题从未间断过。

　　“垂直管理部门的工作人员，多数是土生土长的本地人，在子女上学、土地、水电等方面也少不了求助当地政府。”云南省某市一位实行垂直管理的部门负责人告诉记者，“要想在当地顺利开展工作，没有地方政府的支持，几乎寸步难行。所以在查地方违法违规时，很多问题总是大事化小，小事化了。尽管实行了垂直管理，也不敢过于得罪地方。”

　　难抑部门滥权冲动

　　据了解，目前的垂直管理部门，由于全靠上级主管部门的监督，在内部监督制约机制不健全，地方政府不便监督的情况下，各级“一把手”常处于监督的盲区，极易发生腐败现象。

　　“因为垂直管理使权力得到高度集中，处在封闭状态，容易在垂直管理部门内部形成利益共同体。”中国社会科学院尹韵公研究员接受记者采访时表示，“现在很多垂直管理部门的各级主要负责人，往往一言九鼎，地方政府无法监督，上级主管部门又鞭长莫及，监督流于形式。所以有腐败也不易被发现，易形成‘一窝烂’的后果。”

　　近年来，发生在垂直管理部门的腐败案件呈上升趋势，甚至在一些地方已成了腐败“重灾区”。比如2003年，海南省工商局原党组书记、局长马招德以受贿罪被判处有期徒刑11年，剥夺政治权利3年。接替马招德主持工作的省工商局原副局长郑先育、屯昌县工商局原局长吴岩等人，也因受贿行贿相继“落马”，这一系列案件涉及了海南全省8个市县的工商局长。

　　1998年，郑筱萸刚任国家药监局局长，就启动药监局药品监督管理体制改革方案，实行省以下垂直管理，把审批权限上收到省一级。GMP（药品生产质量管理规范）认证，没有钱，即使合格的企业也拿不到，企业为了生存，只能用钱进行交易。结果，相继发生了震惊社会的齐二药假药事件、欣弗劣药事件等。2007年7月10日，郑筱萸以受贿罪、玩忽职守罪两罪并罚，被执行死刑。

　　“有些部门积极争取实行垂直管理，不排除背后有利益驱动。”李成言认为，“因为部门垂直管理后，集行政管理、执法执纪、经济监督于一身，手中可拥有较大行政自由裁量权。若监督乏力的话，则更便于权力寻租。”

　　当然，作为垂直管理部门的部分工作人员，也有着一种莫名的优越感。一个极端的例子是：2008年10月29日，交通运输部垂直管理部门——深圳海事局原党组书记林嘉祥在涉嫌猥亵女童后，当女童父母向他交涉时，他却称：“我是交通部派来的，级别和你们市长一样高，跟我斗，你们这些人算个屁呀！”

　　按现行财政管理体制，垂直管理部门经费由本系统上级供给。但记者在采访中有不少人反映，一些垂直部门不但从主管部门能得到经费，也从地方政府得到不少“财政支持”。因此，同在一个区域内工作，很多垂直管理部门工作人员的工资、住房及福利等远高于当地非垂管部门工作人员。

　　“有些垂直管理部门从地方财政得到的经费，几乎与主管上级所拨经费持平，这些经费绝大多数用于发放干部职工奖金福利。”云南省某县的一位县级领导无奈地告诉记者，“这些垂直管理部门有特权，尽管在自己地盘上，但又管不了人家，为了搞好与他们的关系，每年总得从地方财政给他们拨点经费，也是为使他们能够更好地配合地方工作。”

　　合理划分央地权限

　　有受访专家认为，垂直管理不是万全之计，要真正解决部门管理与地方管理之间的矛盾，理顺央地关系，治本之策还在于通过立法，合理划分央地之间的职责权限。“要彻底解决中央行政决策在地方的行政执行力问题，涉及行政体制的整体调整和权力重构，远不是几个领域的部门直辖所能完全解决的。”于安表示。

　　“如果仅是为了提高控制力度而实行垂直管理，很可能在解决了一些旧问题的同时，又会制造一些更为棘手的新问题。”尹韵公认为，“央地关系，实际就是权力和资源的分配关系。在处理这个问题时，要充分权衡三个关系，即全局利益和局部利益的关系、群体利益和个体利益的关系、长远利益和暂时利益的关系，并依法从中找到一个央地权力平衡点，使监督与效率之间达到协调。”

　　“垂直管理的目的是为了防止地方保护主义，保证政令畅通，维护市场统一和国家整体利益。垂直管理并不是简单的机构和职能的划转收并，要真正实现上述体制设置目标，还需建立和完善很多配套制度，比如干部人事制度、行政监察制度、经费来源和使用制度等，要防止出现‘看得到的管不到、管得到的看不到’现象。”国家行政学院龚维斌教授接受记者采时指出，“解决央地关系难题的根本在于减少政府的权力，即减少不必要的行政干预，正确履行政府在市场经济条件下的职能，还权于民、还权于社会、还权于市场，同时，还要认真研究和正确划分各级政府的事权和财权。”

　　中央和地方权限划分的基本原则，在新中国建国初期的共同纲领和1956年毛泽东的《论十大关系》中就论及：“在中央统一领导下，地方因地制宜，兼顾中央和地方两个积极性。”《宪法》第三条第四款也规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

　　“将中央与地方的权限法制化，是正确处理央地关系的有效手段。我国现行《宪法》对中央和地方政府的职权作了相应规定，但由于规定较为宽泛，且缺乏配套法律法规，因此操作性不强。”北京市中盛律师事务所杜立元律师对记者坦言，“应尽快制定中央与地方关系法，对央地关系，地方的权限等作出专门规定，同时建立健全主管部门纵向、地方政府横向的双向监督考核机制。”

　　多位受访者认为，地方人大对“一府两院”及其被选举任命人员，可采取质询、组织特定问题调查、撤职或罢免等严厉的措施进行监督。但对垂直管理部门，似乎缺乏这样刚性的监督措施，因为垂直管理部门领导人的任免，不由地方人大常委会决定。所以，还应进一步强化地方人大对垂直管理部门的监督和约束。

　　中央与地方关系只有在法治化、制度化的前提下，才能走向科学管理的道路，并使中央与地方的职能关系，保持一种稳定和均衡的状态。