第48章 临时机构：特权下的监管盲区

　　无论从依法行政、打造责任政府的角度，还是站在清除腐败的立场，都需要从严治理临时机构。

　　近年来，为推动某项工作的完成，一些地方政府以“指挥部”“办公室”“领导小组”等名义，从有关职能部门抽调人员，组成了大量临时机构，赋予其一些凌驾于法律和行政之上的特权，以便实施统一指挥、统一管理。

　　记者调查发现，由于各类临时机构层出不穷，加之管理制度的缺失，其工作人员犯罪现象也呈逐年增多趋势，严重地影响了政府的形象和社会公信力。

　　有关专家认为，尽管在一段时间内，这些临时机构较好地履行了职能，发挥了积极作用，但在当今依法行政、打造责任政府的大方向及要求下，过多设置临时机构不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制，应引起各级政府的高度重视，采取强力措施予以解决。

　　特权的临时机构

　　按照我国有关法律规定，行政机关根据法律或者为了完成某一项临时任务或工作的需要，可以设置临时机构。

　　但记者调查发现，目前一些地方设置临时机构随意化倾向严重，常常旧的难以撤销，新的不断出现，以至像指挥部、办公室、领导小组、清欠办、三电办、督察办、整顿办、考评办、推进办、节庆办等五花八门的临时机构多如牛毛。

　　2005年11月，陕西省对2004年12月前设立的各种领导小组、委员会、协调小组、指挥部、组委会等议事协调机构和临时机构进行清理，撤销了265个议事协调和临时机构。2005年8月，深圳市对1995年以来成立的市政府议事协调机构和临时机构进行全面清理，145个机构被撤销。2006年8月，安徽天长市对部分议事协调机构和临时机构进行了清理、合并和调整，52个临时机构被撤并……

　　从调查的情况看，临时机构泛滥并非一个地方独有的现象，不仅国家各级行政部门有临时机构，一些大型国企也设各式临时机构。依此类推，全国有多少省部级临时机构、市级临时机构、县级临时机构、乡镇级临时机构，恐怕一时没人能说清楚。

　　“设置临时机构对某一特定事务进行专门管理，这是全国很多地方长期以来广泛的做法，主要是为了应对复杂的社会情况，以发挥行政行为的灵活性，解决经济社会发展中的问题。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授告诉记者，“目前大多数临时机构，都是抽调各单位的正职或副职领导干部组成，而且最高级别的领导任组长或总指挥，其他按在原单位职级在临时机构排序。”

　　在北京市机构编制委员会办公室的官方网站上，记者看到《北京市机构编制委员会关于进一步规范市属议事协调机构和临时机构管理的意见京办字[2004]30号》规定：“凡由市委书记或市长担任组长（主任、指挥、主任委员）的议事协调机构和临时机构，其成员原则上由成员单位主要负责人组成；凡由市委、市政府主管领导同志担任组长（主任、指挥、主任委员）的议事协调机构和临时机构，其成员原则上由成员单位主管领导同志组成。任非领导职务的人员原则上不作为议事协调机构和临时机构成员。”

　　据了解，一些临时机构主要承担市场整顿、重点工程建设等任务，具有规格高、权力大的特点。一般来说，临时机构不定级别、不设编制，其组成人员的工资由原单位发放，享受原单位福利待遇。另外，临时机构按有关规定给予适当补贴，工作任务完成后仍回原单位工作。

　　记者调查发现，由于临时机构的泛滥，以至有的地方或部门的党政“一把手”有时自己也说不清到底挂了多少职。记者曾收到一位官员的名片，像折子一样叠了几层，上面密密麻麻地排列着他拥有的各种头衔——其中最多的，就是各种各样临时机构里的“官职”。

　　早在2004年5月24日，在河北省机构编制工作会议上，河北省委书记、省人大主任白克明对滥设临时机构之风进行了批评：“有的地方办一件事就成立一个领导小组，搞一个临时机构，滥设临时机构、领导小组，带来了什么？表面上是对工作加强领导，实际上是削弱了职能部门应起的作用、应尽的责任。本来职能部门应该做的事，有了领导小组，他们倒没责任了，也不发挥作用了。”

　　“我搞不清自己头上戴了多少顶帽子，这个领导小组组长，那个总指挥，还有什么主任！”白克明说，“我就记住了我有两顶帽子，一个是省委书记，一个是省人大常委会主任。有时候别人介绍我是什么组长，我才知道，原来还有这么一顶帽子。”

　　折射政府管理机制不健全

　　记者在采访中发现，对一些地方动辄设置临时机构的做法，不但群众反感，一些专家学者甚至领导干部也表示质疑。他们普遍认为，有些临时机构的设置是必要的，但随意设置临时机构，反映出政府管理部门间协调机制的严重缺失。

　　“目前大多临时机构，是由于各部门之间分工不清，职责不明，人浮于事、好大喜功等的产物。”在北京某机关工作的王女士认为，“为表示领导重视就成立临时机构，这是形式主义的做法。政府与其搞这些花架子，不如多为老百姓办点实事。”

　　“既然事事都有管辖部门，为什么还会出现这么多临时机构？”北京市一位机关退休干部尖锐地指出，“有些临时机构，名单列了好几十个人，几乎所有的领导都列上了，结果一年也开不了一次会，都是挂名。更可笑的是，甚至还把这作为成绩向上级汇报。这说明了两个问题，一是一些政府机构人浮于事、工作效率低下，二是一些地方领导在工作思路、工作方法上有问题。随着改革的不断深入，临时机构的被撤并肯定是一种必然。”

　　“设置过多的临时机构，会不同程度地使计划经济回潮，不利于建立健康有序的社会主义市场经济体制。”李成言认为，在我国目前还没有《政府机构编制法》的情况下，临时机构的设置由地方政府发文就算数，缺乏制度约束，多数临时机构享有特殊权利，一定程度上刺激了很多地方或部门的随意性，导致旧的难以撤销，新的不断出现，使各色临时机构层出不穷。

　　“临时机构的设置在一定的历史时期有其存在的必要，尤其是在发展经济和管理社会等方面发挥了积极的作用。”周先生曾是北京某临时机构的负责人，他向记者坦承，“一些牵涉面广的重要工作，成立临时机构，有其必然性和客观性。关键是，要做好规范管理，在完成任务后要及时撤销。”

　　在采访中，受访者普遍认为，准入、退出机制非规范化是临时机构泛滥的主要原因。这样带来的直接后果是在社会上造成不必要的混乱：一方面是“政出多门”，民众对此不知所措。另一方面是民众有了问题不知找谁。在这样的情况下，也为不同政府部门推诿责任提供空间和可乘之机。

　　临时机构易成职务犯罪重灾区

　　随着我国社会经济的迅速发展，近年来一些临时机构内部已暴露出诸多问题，其中最严重的是经济犯罪案件剧增，使临时机构成为国家工作人员职务犯罪的“重灾区”之一。

　　在已查处的一些大案要案中，我们不难看到各种临时机构工作人员的名字。

　　浙江温州科技馆原筹备办主任陈建新就是一个例证。他利用临时机构大做文章，耗费公款3700多万元采购358件展品，经专家组技术验收，合格率仅为7.1%，成为名副其实的科技“废品”，最终因受贿罪、私分国有资产罪，在2006年10月被判处有期徒刑9年。

　　这一事件引起了人们对临时机构腐败问题的广泛关注。事实上，近年来临时机构确实发生不少腐败案件——

　　2004年，原南宁至柳州高速公路工程建设总指挥部宾阳分指挥部发生的“窝案”震惊了全国，包括在宾阳分指挥部分别担任办公室主任、副主任的宾阳县交通局原副局长韦善传、宾阳县土地局原副局长黄春尤等在内的数人，通过伪造他人签名、制造虚假名字，甚至利用死人名字，大肆虚开征地补偿费、水灾补偿费收款收据，侵吞各类补偿款共计146万余元。2006年8月，北京市门头沟区“三电办”原副主任张宝经，因贪污689万余元，被判处死刑，缓期两年执行，剥夺政治权利终身，并没收个人全部财产……

　　据记者了解，这些临时机构工作人员陷入犯罪的深渊，除自身原因外，无不与临时机构本身所拥有的特殊性及存在的缺陷有很大关系。

　　首先，临时机构人员由相关部门抽调派出，权力缺乏制约与监督。在这一机构内部，由各相关职能部门派出的或兼职的人员，在接受这一临时性机构主要负责人统一领导的同时，其职责主要是代表派出机构行使相应职权。

　　由于临时机构主管部门涉及几家，政出多头，划分责任时则无人承担，很难定性。特别是对临时机构由哪些部门承担监管职能以及如何进行监管缺乏明确规定，使得这一机构容易脱离党委、政府及职能部门原有的监督制约机制，又游离在纪检监察、工商、税务、物价、审计等部门的监管视野之外，加之很多人甚至包括一些领导本身也有“临时”观念，这就为一些人利用职权实施“权钱交易”提供了可能。

　　尽管根据法律规定设立的临时机构，具备行政主体的资格，能以自己的名义承担相应法律后果。如果不能独立承担相应的法律后果，而由设立临时机构的行政机关承担责任。但由于法律地位上的含混，也导致那些由若干部门拼凑的临时机构，表面上是共同负责，实际上却变成了“共同不负责”。因此失去了监管，使得一些临时机构工作人员心存侥幸，腐败也就乘虚而入。

　　其次，临时机构收支金额较大，财务管理机制不健全。临时机构承担的任务一般都比较重要，很多带有较强的政策指向，它们往往属于短期性质，且握有实权，一般都掌控了巨额的资金，多的超千万，少的一年也有几十万。

　　据知情人透露，目前临时机构内控制度普遍不健全，缺乏制度约束，会计资料不健全，甚至缺失，各项资金也未能实现财政专户储存。由于临时机构失去了监督与制约，加上个别负责人权重一时，不按财务管理制度进行操作，形成非正规渠道收入增加，开支随意性较大，掌管巨额资金的工作人员腐败起来，也就更加轻而易举。

　　另外，临时机构撤销后，人员各自回原单位，有关档案材料、财务账目也随之存档或销毁，给发现和查处违纪违法问题带来很大难度。

　　第三，一些临时机构决策随意性大，为“权钱交易”提供可能。设置临时机构的目的是为了集中行使相关权力、谋求高效。然而，记者调查发现，很多临时机构决策随意性大，运作不规范。为完成某项工作，土地审批、税务、工商管理、公检法等等部门得纷纷为其“让路”。

　　“很多临时机构的职能是‘超级’的，直接取代了工商、物价、技术监督等市场执法部门。”李成言分析认为，这些临时机构主要集中在城镇开发、交通、水利建设等“利润”丰厚的领域，往往就成为不法分子重点“攻关”的对象。

　　根治还须转变政府职能

　　有关专家认为，无论是从依法行政、打造责任政府的角度，还是站在清除腐败的立场，都必须从严治理临时机构。对于确需设立的临时机构，应按照法定程序，明确其工作任务、职责、撤销条件及期限等。同时，要明确管理部门，加强临时机构的制度建设，以健全对临时机构的监督机制。

　　“在时下依法治国、构建责任政府的大背景下，要从严治理临时机构，政府必须转变观念和转换职能，从管理型政府向服务型政府发展。”北京石油化工学院李明伟教授认为，“各地政府对于各种临时机构要规范，同时地方政府要在法定程序内和法定范围内行使法定职权，管理社会公共事务。重要的是科学划定职权、完善程序，而不是事事都设置临时机构处理。”

　　“目前议事协调机构的改革没有规范可言，这是一个全国性的难题。”中国人民大学公共管理学院博士生导师毛寿龙教授说，目前从中央到地方，对议事协调机构都在不断进行清理改革，但总体效果不是很好。

　　据了解，一些发达国家设置临时机构，都有着特别严格的程序。先是由有关部门、专家委员会提出专题报告，接着行政会议讨论，最后才能拍板，而且，除了一些紧迫性较强的临时机构外，大多数都需要议院批准才可以任命。换句话说，要控制临时机构的自我膨胀，要杜绝“临时腐败”的发生，除了法治、程序，还需要民主。

　　同样，一些临时机构在完成使命后仍然长期“非法”存在的现象，也并非“中国特色”。据有关专家介绍，为解决这类问题，有些发达国家就采用了一种被称为“日落立法”的办法来杜绝临时机构泛滥，如果立法机关无所作为，临时机构到规定期限将自动撤销，只有主动采取行动即重新审查其必要性及重新授权，该机构才可能继续生存。

　　“无论是临时机构的设立、终结或撤销，还是升格为常设机构，都必须经合法程序并依照相关法律进行。管理临时机构，必须迈出的第一步，应该是法治。”李成言认为，政府应该根据实际需要合理设置服务机构，合理界定职能部门职责和权限，并以法律形式固定下来。依法行政成常态，问责制切实推进，才能做到各司其职、各负其责，而不是等问题成堆时，再搞个临时机构去“治理整顿”。

　　“我们既要抓紧清理临时机构，更要对现有临时机构加强监管。尤其是应尽快理顺临时机构管理体制，明确管理部门，同时加强临时机构的制度建设，建立健全内控机制。”为此，北京中盛律师事务所杜立元律师建议，对临时机构的财务实施有效的监管，要发挥纪检、监察、审计、财政等部门的职能作用。同时，尽快出台《政府机构编制法》，对临时机构的设置必须履行相关法律程序，依法规范临时机构的工作任务、职责、撤销条件及期限等，健全监督机制，防止临时机构蜕变成滋生腐败的温床。