第2章 公共部门人力资源管理的一般理论(1)

　　内容提要<\/p>

　　本章在阐述公共部门的涵义、特点及其范围的基础上，进一步明确公共部门人力资源管理的涵义、特点，分析公共部门人力资源管理的影响因素及主要任务，阐述公共部门人力资源管理与传统行政管理的主要区别，预测公共部门人力资源管理的发展趋势。<\/p>

　　公共部门的界定<\/p>

　　整个社会部门可以分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门或者私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业，如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。<\/p>

　　一、纯粹公共部门的涵义及特点<\/p>

　　（一）涵义公共部门可以界定为拥有公共权力，执行国家法律、管理社会公共事务、裁决各种纠纷的职能部门。纯粹的公共部门即政府就是指国家为了实现对国家和社会公共事务的管理，依照宪法和法律所建立的组织实体。<\/p>

　　（二）特点纯粹的公共部门即政府组织，具有以下基本特点：<\/p>

　　1．政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。如人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。<\/p>

　　2．政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。<\/p>

　　3．政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。<\/p>

　　4．政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给某一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防，一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。<\/p>

　　5．政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，而不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这些不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。<\/p>

　　6．政府主体是指各级政府工作人员。它既包括行政机关体系中的国家公务员，也包括权力机关和司法机关的工作人员。在我国，政府主体不仅包括国务院和地方各级政府的工作人员，也包括全国各级人民代表大会和全国各级人民法院、人民检察院，以及各党派群众组织中的部分工作人员。<\/p>

　　二、第三部门的涵义及特点<\/p>

　　（一）涵义<\/p>

　　当前在学术界使用的概念中，与第三部门相近或可以替代的概念很多，如非营利部门、非政府部门、志愿部门、第三领域和市民社会、公民社会等。对于第三部门的定义，学者们众说纷纭，意见不一，由此形成种种不同的第三部门定义。这些定义归纳起来有以下几种：<\/p>

　　1．把第三部门看作是除政府机构和营利机构以外的社会组织。如根据联合国宪章第71条的定义，第三部门即非政府组织，是指在国际范围内从事非营利性活动的政府以外的所有组织，其中包括各种慈善机构、援助组织、青少年团体、宗教团体、工会、合作协会、经营者协会等。①美国学者赫斯顿认为，从更本质的意义上讲，非政府组织（第三部门）通常被认为是与国家和营利性组织活动相对立的。非政府组织主张的合法性来源于对国家部门和私有部门的批评。非政府组织的任务和实践活动非常激进，与国家和私有部门极为不同。②这一观点概括了当今西方国家关于第三部门的基本认识，符合西方发达国家第三部门的发展状况。但是这种界定有其缺点：一是联合国宪章的定义仅仅是联合国对在国际范围内活动的非政府组织所使用的，不能适用于普遍意义上的第三部门。同时，这一观点把第三部门看作是一个独立于政府和企业之外的部门没有准确概括出其内涵。因为即便在发达国家，第三部门既不能与政府组织相割裂也不能与营利组织相分离。有的第三部门承担一定的政府职能，有的第三部门也有一定的利润。<\/p>

　　2．把第三部门界定为服务于公众目的的私人组织，即主要从事社会公益性事业的民间组织。美国学者莱斯特·萨拉蒙把第三部门定义为数量众多的自我管理的私人组织，它们不是致力于分配利润给股东或董事，而是在正式的国家机关之外追求公共目标。他认为，第三部门的影响已经远远超过了它们所提供的物质服务，几乎美国所有主要的社会运动，无论是民权运动、环境保护运动、消费者运动、妇女运动还是保守派运动，都在非营利部门建立了自己的根基。③根据英国1601年“慈善用途法案”的序文中对第三部门的界定，从事下列活动的组织为第三部门：救济老人、虚弱的人和穷人；抚养病人、伤残士兵和船员；资助免费学校和大学的学者；维修桥梁、港口、避难所、道路、教堂、海堤；兴办教育和举办孤儿院；救济、储备、维修教养院；穷女孩子的结婚问题；支持、帮助年轻的商贩、手工艺者和穷困潦倒的人；救济或改造囚犯或俘虏；安排服兵役和帮助任何贫困居民减轻他们的困难。④这一观点把第三部门与政府组织即纯粹公共部门的生产或活动的基本目的的相同性即公益性表述得较为清晰，同时，也将第三部门与作为纯粹的非公共部门即竞争性工商企业区别开来。但是，把第三部门仅仅局限于私人组织或民间组织是不全面的。<\/p>

　　在第三部门中，包括大量的由政府投资建立的公立幼儿园、小学、中学、大学以及各种科研机构等，这些组织都为公众提供服务，但它们却不是私人组织或民间组织，而是具有公共部门的一些性质。此外，为“公众利益”服务是一个难以精确界定的概念。比如，一个律师协会可能是保证个人权利的有影响的力量，因而是一个促进公众利益的工具。但在美国，同类的组织也可能是一个合法的专业人员为抬高自己，即捞取个人好处的工具。<\/p>

　　3．把第三部门看作是准行政机关或准公共部门，是公共部门的一部分。如英国学者约翰·格林伍德在《英国行政管理》一书中指出，有些由政府领导部门的机构和半私人组织，既不同于中央部门，也不同于地方机关，但通常又和它们有关系，这类机构和组织都可以说是准行政机关。这类组织的名称很多，如边缘机构、非部门的公务机关、半自治机构、半非行政组织、半自治的非行政部门的组织等等。国内也有学者认为，第三部门即公共企业或非政府公共机构，既不同于竞争性企业，也不同于政府组织，但既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。<\/p>

　　这一观点包容性较强，也比较符合我国实际。在我国，无论是公益性企业如城市自来水公司，还是各种学校、科研单位以及各种团体如中国妇女联合会等组织，它们既不等同于政府组织又与其密不可分；它们不同于竞争性工商企业又与其有一定的联系，它们是准公共部门。<\/p>

　　借鉴以上对第三部门概念的界定，我们认为，所谓第三部门就是指介于纯粹的公共部门与非公共部门之间的部门，即介于政府组织与竞争性工商企业之间的一些部门。它们包括以下三类组织：一是公益性组织，如城市公共工程公司；二是公共事业组织，如公立幼儿园、小学、中学，公立高等院校，政府投资举办的科研机构、社会福利机构等，其性质属于企业化倾向较弱、政府管理较明显的准公共部门；三是非政府公共组织，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会和中国青少年基金会等，其性质属于政府管理倾向明显的准公共部门。<\/p>

　　（二）特点<\/p>

　　美国学者莱斯特·萨拉蒙把第三部门称为非营利性组织，他认为非营利组织具有六个基本特征：<\/p>

　　1．正规性。非营利组织必须具有正式注册的合法身份，同时还要有法人资格，即民事责任能力。那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体应被排除在外。<\/p>

　　2．民间性。非营利组织应从组织机构上与政府分离。它不是政府机构的组成部分，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。<\/p>

　　3．非营利性。非营利组织不为其拥有者谋求利润。它在一定时期内积累的盈余，不得在组织缔造者之间分配，必须投入组织的宗旨所规定的活动中。<\/p>

　　4．自治性。非营利组织要能控制自己的活动，有不受外部控制的内部管理程序。<\/p>

　　5．志愿性。在非营利组织的活动和管理中均有显著的志愿参与成分。特别是形成有志愿者组成的董事会和广泛使用志愿工作人员。<\/p>

　　6．公益性，即服务于某些公共目的和为公众奉献。⑤<\/p>

　　国内学者把第三部门概括为具有以下五个特征的社会组织：<\/p>

　　一是民间性。民间性意味着在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，也不受制于政府。当然这并不意味着完全不拿政府资助，或完全没有政府官员参加其活动。这里的关键是，第三部门组织必须是民间性质的。<\/p>

　　二是非营利性。非营利性意味着组织的利润不能分配给所有者和管理者。第三部门组织有可能赚取利润，但利润必须服务于组织的基本使命，而不能放到所有者和管理者的腰包里。不以营利为目的是第三部门组织与其他私营组织的最大区别所在。<\/p>

　　三是组织性。组织性意味着有内部的规章制度，有负责人，有经常性活动。在政府与市场之间还有很多非正式的、临时性的、随意性的群体，他们并不能算作第三部门的一部分。四是自治性。自治性意味着各个组织自己管理自己，既不受制于政府，也不受制于私营企业，亦不受制于其他第三部门组织。<\/p>

　　五是志愿性。志愿性意味着参与这些组织的活动是以志愿为基础的，不是强制性的。这并不等于说，组织收入的全部或大部分来自志愿捐款；也不等于说工作人员的全部或大部分是志愿者。只要参与的基础是志愿就算满足其条件了。⑥<\/p>

　　三、第三部门是准公共部门<\/p>

　　公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：<\/p>

　　1．第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。<\/p>

　　2．第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当作政府组织用来实现其目标的一个重要工具。<\/p>

　　3．第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。<\/p>

　　4．第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。<\/p>

　　当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，这毫无疑问是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。<\/p>

　　5．第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，但将它称之为“准”公共部门是合理的。<\/p>

　　公共部门人力资源管理的涵义及特点<\/p>

　　人力资源管理自20世纪70年代以来，已初步形成了一套较为完善的人力资源管理理论、方法、步骤和措施，并逐步取代了传统的人事管理。现代人力资源管理的最终目标是通过各种管理手段达到人与人、人与事之间相互关系的最佳状态，借此最大限度地释放人的内在潜能，从而产生最大化的效益。人力资源管理理论的基本精神是：确定以人为中心的管理思想；注重组织的整体效益、群体目标和团队精神；在管理原则上既强调个人又强调集体；在管理方法上既强调理性又强调情感；在领导方式上既强调权威又强调民主；在管理实践中既强调能力也重视资历。人力资源管理的基本职能包括人力资源的获取、发展、激励、维持和研究等五个方面。<\/p>

　　人力资源管理的原则、理念虽然产生和应用于私人部门，但其基本精神也适用于公共部门，特别是政府部门和公共事业单位的人事管理。为此，以人力资源管理理论取代传统的人事管理理论，就成为指导公共部门人事管理改革的新理论。<\/p>

　　一、公共部门人力资源的含义<\/p>www.xiＡoshuotxＴ.ＮｅｔT.xt.小`说`天.堂