第41章 中国国有企业制度变革的效率分析(1)

　　一、计划经济体制下国有企业制度的基本特征与效率分析<\/p>

　　中国国有企业制度是在20世纪50年代随着高度集中的计划经济体制的建立而确立起来的，同时也是构成这一体制的最主要的内容。因而，高度集中的计划经济体制的特征在国有企业制度中体现得最为突出，当然，这一体制的弊端在国有企业制度中也就表现得最为明显。所以，对原有经济体制的改革，就其中心环节和主要内容来说，都集中在对国有企业改革的问题上。从制度变革的角度来看，国有企业制度的创新也就成为整个制度创新的核心内容。<\/p>

　　1．计划经济体制下国有企业产权制度的基本特征与效率分析<\/p>

　　在高度集中的计划经济体制下，国有企业的财产制度是非常简单和明确的，国家是企业财产的单一主体，财产权利的主要部分都集中在国家手中，即财产的所有权、经营权、收益权、处分权都是由国家掌握，企业作为生产者只具有使用权。国有企业产权制度有以下三个基本特征。<\/p>

　　第一，国家与企业的产权关系没有理顺，职责不明确，对国有企业财产难以进行有效的管理。产权关系没有理顺是指国家与国有企业之间的产权关系不协调，即财产权利过多地集中在国家手中，但国家又不是直接的生产者，而作为直接生产者的企业则基本上不具有财产权利。所有权、经营权、收益权、处分权都由国家掌握，国家就直接控制了整个生产过程，企业手中具有的使用权因没有其他权利相配合，实际上并没有什么实际意义。所以，就企业来说，实质上是处在无权的地位。这是国家与企业之间财产权利没有理顺的主要表现。通常所说的企业处于无权的地位，首先是指企业不具有财产权利，其次才是与财产权相联系的其他权利。国家与企业之间的产权关系没有理顺，又造成了产权关系的不清晰，即对国家与企业之间的产权关系没有作出明确的界定。从提高经济活动效率的角度出发，国家究竟应该拥有哪些财产权利，企业应该拥有哪些财产权利是不清楚的。也就是说，在高度集中的产权制度下，根本就没有考虑怎样去使国家与企业之间的产权关系清晰起来。<\/p>

　　产权关系不顺和不清，结果是对财产的责任不明确。这首先是从国家来看，国家作为国有企业财产的所有者，当然具有最大的财产责任。但事实上国家本身并不能对所有的财产进行直接有效的管理，因为对国有财产进行直接管理的是各级政府部门，包括各级地方政府和政府部门。但是，他们对国有企业财产的保值增值都不承担明确的责任。在国家统一所有的财产由各级政府部门分头管理的情况下，又不可避免地会出现整体利益与局部利益之间的矛盾。地方政府和部门有可能从各自的局部利益出发，不关心国家的整体利益，对国有财产也不承担明确的责任，这就造成了管理上的混乱，削弱了国家对财产整体的管理职能。因此，在高度集中的计划经济体制下，为提高经济活动的效率，在财产权利关系上所进行的改革，主要是集中在国家与地方之间的集权和分权。如果采取国家集权，限制了地方的权利，降低了地方经济活动的效率，而国家本身又无法对财产进行有效的管理；如果是采取放权，扩大了地方对财产的权利，可以在一定程度上提高地方经济活动的效率，但又难免地方或部门只考虑自身的局部利益而损害国家的整体利益。因此，国家和地方之间几次放权或收权的改革，由于没有真正地理顺产权关系，其结果都没有达到理想的效果。<\/p>

　　第二，国有企业财产处于凝固状态，无法实现流动，不利于财产的优化配置。虽然国有企业的财产是属于国家所有的，但这部分财产一旦进入企业后就难以实现流动，基本上是处于凝固状态。再加上传统体制中是按照行政隶属关系来对国有企业财产进行管理的，因此，尽管是国家统一所有的财产，但国家也很难使其在社会范围内进行流动。各部门、各地区都按照自身的利益来管理国有企业的财产，从部门和地方的立场出发，他们考虑的只能是局部的利益，而不可能去考虑整体的利益。这不可避免地会出现重复投资、重复建设，并同时出现争投资、争项目的现象。也就是说，在传统计划经济体制下，国有企业的财产投入完全是由行政方式来决定的，而不是以经济效率为出发点来组织财产的运营。国有企业财产的凝固化实际上已经在相当程度上失去了财产本身所具有的属性。<\/p>

　　第三，国有企业财产所有者和行政权力行使者是合为一体的，从而造成了政企不分。国家及各级政府对国有企业都具有双重身份，政府既是国有企业财产的所有者，又是社会经济的管理者。政府在管理企业的过程中，一方面可以用行政手段执行所有者的职能，例如以行政命令的方式来配置企业财产，另一方面，又能够以所有者的权力达到一定的行政目的，例如将财产收益用于行政性支出。在这种体制下，各级政府都能够对国有企业实行直接干预，如制定企业的规则、对企业的投资作出决策、直接任命企业的领导干部、规定企业的用工、决定企业的分配等等。国有企业财产所有者的职能由各级政府部门通过行政权力来行使，财产权利实际上被各级政府部门所分割。<\/p>

　　国有企业财产制度的上述特征，以及由此形成的国家与企业之间的产权关系，对国有企业经济活动的效率产生着以下三方面直接的影响。<\/p>

　　一是产权关系不顺造成了国有企业缺乏财产权利的激励和约束。由于在这一财产制度下，企业基本上是没有财产权利的，因而也就不可能对企业形成直接的财产激励。在各项财产权利中，企业既不具有经营权，也不具有收益权和处分权，所具有的使用权由于没有与其他的权利结合起来，实际上也是不具有实际意义的。这样，从财产的角度来看，企业完全处于无权的地位。这就是说，财产的增加或减少，财产是否能够实现保值和增值，对于企业来说都是没有直接关系的，企业的生产活动也不涉及财产问题。因此，财产对企业的经济活动不会产生任何的激励作用。<\/p>

　　与激励作用相联系的是财产的约束作用。由于企业不具有财产权利，当然对财产也就不承担任何责任，财产是否受到损失，企业并不去关心，因为财产的损失并不会影响到企业自身的利益。作为直接生产者的企业既没有财产的激励，也没有财产的约束，这就在相当程度上失去了经济活动的动力和约束力。没有了动力和约束力，无论从哪一方面来看，都会大大降低经济活动的效率。<\/p>

　　二是国有企业财产不能流动造成了资产运营的低效率。由于国有企业的财产是处于凝固状态的，因此很难实现自身的优化配置。从企业来说，国家的资产一旦投入，就沉淀在企业中，无论这部分资产是否有效率，企业都无法改变现有的状况。无效率的资产不能转移出去，需要增加投入的资产也不能流入，资产的增减只能是由国家来作出安排。从国家来说，一旦把资产投入到企业，其投资活动也就结束了，这部分资产是否有效率，是否应该进行转移，国家既没法了解清楚，也不可能去进行具体的操作，国家没有办法去管理为数众多的国有企业的资产问题。这样，从整个社会来看，就无法实现资产的合理流动，当然也就不可能在社会范围内实现资产的优化配置。<\/p>

　　与此相联系的另一个重要的问题是，在这样的财产制度下，不存在资产的经营问题。这是因为，对企业来说，它不具有企业资产的经营权，因而根本就不存在由企业去经营资产的问题，资产经营是属于国家的事情；对国家来说，资产投入到企业以后，所掌握的只是生产经营权，至于资产的经营问题国家既没有这样的意识，也没有实际操作的可能性。因此，在这样的财产制度下，实际上只有资产的使用，而没有资产的经营问题。这就大大降低了资产本身的运营效率。<\/p>

　　三是国有企业财产与行政权力的结合造成了经济行为的行政化，从而使经济活动难以按照客观经济规律的要求来运行。由于政府具有财产所有者和行政管理者的双重身份，所以政府可以运用其行政权力直接干预企业的经济活动，用行政指令的形式来对企业进行管理。这就使企业的经济活动在很大程度上行政化了，客观经济规律对企业已经不起什么作用，企业的运行完全可以是在违反客观经济规律的情况下进行。对企业来说，它的生产活动都是根据政府主管部门的指令来进行的，财产的收益全部归政府所有，财产损失也全部有政府来承担。因此，实际上企业的生产活动对自己已经基本上没有什么经济意义了。企业考虑的只是如何完成上级主管部门下达的指标任务，而不能从客观经济规律的要求出发来进行生产活动。行政权力对经济活动的干预，以及企业行为的行政化，必然使企业经济活动背离客观经济规律的要求，从而导致经济活动的低效率。总之，在传统的国有企业产权制度下，由于产权关系没有理顺，产权责任不明确，作为直接生产者的企业基本上没有财产权利，企业的经济活动既没有财产的激励，也没有财产的约束，这是造成企业以至整个社会经济活动缺乏效率的重要产权原因。<\/p>

　　2．计划经济体制下国有企业经营制度的基本特征与效率分析<\/p>

　　在高度集中的计划经济体制下，国有企业的生产经营权是由国家掌握的，企业只是一个生产单位，而不是一个经营主体。正因为如此，所以把国有企业也称之为国营企业。这种国有国营的制度持续了几十年，被认为是理所当然的事情，并没有从经济活动效率的角度来对这一制度进行分析。这一经营制度的基本特征体现在以下三个方面。<\/p>

　　第一，作为直接生产者的企业没有经营权。在高度集中的计划经济体制下，国家通过计划控制着整个社会经济活动，而计划控制最主要的内容是对国有企业的直接控制。国家以下达指令性计划的形式，使企业的生产完全按照国家计划来进行，企业在生产决策方面没有任何的权力，当然也就谈不上经营权的问题。国家和国有企业之间不是两个经济主体的关系，而是行政上下级的关系，是支配和被支配的关系，国家下达的生产计划和任务，企业必须无条件地完成。因而，企业没有经营自主权是传统的国有企业的基本特征之一。对企业来说，它只是生产主体而不是经营主体，这种生产主体与经营主体的分离，使企业在很大程度上不能成为一个完整意义上的企业。1984年，日本经济学家小宫隆太郎在对中国传统的国有企业进行考察以后，所下的结论是：中国没有企业。因为，在他们看来，没有经营自主权的企业确实不能称之谓是真正的企业。<\/p>

　　第二，国有企业的经营不是以市场为导向。国家掌握了国有企业的经营权，这只是问题的一个方面，更重要的问题是这种经营不是以市场为导向的，而是完全纳入了国家计划的轨道。这一方面是因为，要国家具体去经营为数众多的国有企业，事实上是做不到的；另一方面，国家要行使他的经营权的最简单的做法就是把企业的生产经营与国家计划直接联系起来。这样，既能实现了国家的计划，又解决了企业的经营问题。所以，在这样的制度下，企业的生产经营就与市场没有直接的关系，而完全是国家计划的体现。如果国家计划是脱离市场的，那么，企业的生产经营也是脱离市场的。企业生产经营不以市场为导向，就成为传统国有企业的又一个基本特征。<\/p>

　　第三，政府的行政权与经营权结合在一起。经营问题实质上是一个经济行为或市场行为，但经营权掌握在政府部门以后，就和行政权力结合在一起。这样的结果必然使经营活动不再纯粹是一种经济行为，它已经发生了变形，市场需求难以成为企业经营的出发点，政府主管部门的意志完全能够决定企业的经营活动。行政权与经营权的结合又使企业变成了政府部门的附属物，政府行为也就是企业行为。因此，政府的行政权和经营权结合在一起，是政府能够运用行政权力来经营国有企业的一个基本条件，而这又是导致国有企业长期处于政企不分的一个重要根源。<\/p>

　　国有企业上述经营制度具有的基本特征显然是不利于提高企业经济活动效率的。这是因为，从根本上说，这样的经营制度实际上是以政府为经济活动的中心，而不是以企业为经济活动的中心，作为实际生产者的企业不能真正发挥其应有的作用。<\/p>

　　首先，企业没有经营权必然抑制其经济活动的积极性，从而使企业缺乏提高经济活动效率的基本动力。企业经济活动的效率主要取决于两个方面：一是生产活动的效率；二是经营活动的效率。在企业没有经营权的情况下，它至多只能通过提高生产活动来提高效率，而无法通过经营活动来提高效率。在这两个方面，通常情况下经营活动是最重要的，特别是在商品经济的条件下更是这样。这是因为，经营是企业面向市场的行为，是企业经济活动中的决策行为，经营搞不好，实际上也就是企业的决策错误。如果是决策方面出现了错误，当然企业的经济活动是不可能会有高效率的。生产活动是企业内部的问题，是在经营决策以后，如何更好地来实现决策目标的问题。因此，企业没有经营权，就谈不上如何去提高经营效率的问题，经营效率无法提高，当然也就失去了提高整个经济活动效率的基本动力。<\/p>

　　其次，政府的经营活动不是以市场为导向，必然会产生生产与需求的脱节，从而降低了经济活动的效率。由于政府部门只是用计划来代替经营，而不是从市场的实际需要出发来从事经营活动，因此，这是不能解决经营所要解决的基本问题的，即怎样使企业的生产符合市场的需要。当计划不符合市场实际需要时，企业的生产也就与需求相脱节。如果要由政府来解决一问题，则需要一个很长的过程，要经过一系列的环节，即要通过计划部门修订计划，再层层下达到企业，而计划是具有相对稳定性的，市场需求则是复杂多变的。实践证明，这样的机制是难以实现生产与需求保持一致的。正因为如此，产需脱节也就成为传统国有企业所暴露出来的一个难以解决的顽症。政府的经营不能解决产需脱节的问题，这无论从企业自身来看，还是从社会经济的整体来看，都会降低经济活动的效率。<\/p>wＷ w.Xia oshuotxＴ.Net＃Txt＄！小＠说天＾堂＆