第41章 环境污染防治法(4)

　　船舶排放含油污水、生活污水，必须符合船舶污染物排放标准。从事海洋航运的船舶，进入内河和港口的，应当遵守内河船舶污染物排放标准。船舶的残油、废油必须回收，禁止排入水体。禁止向水体倾倒船舶垃圾。船舶装载运输油类或者有毒货物，必须采取防止溢流和渗漏的措施，防止货物落水造成水污染。

　　（五）防止地下水污染

　　地下水是指地表以下的潜水和承压水。地下水是水资源的重要组成部分，在保障城乡居民生活用水、支持社会经济发展和维持生态平衡等方面发挥了重要作用，尤其是在地表水资源相对贫乏的干旱、半干旱地区，地下水资源具有不可替代的作用。关于防止地下水污染的规定主要有以下几项。

　　1.地面渗漏污染防治制度

　　禁止企事业单位利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放、倾倒含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。在无良好隔渗地层，禁止企事业单位使用无防止渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。

　　2.防止开发、回灌活动污染地下水

　　在开采多层地下水的时候，如果各含水层的水质差异大，应当分层开采；对已受污染的潜水和承压水，不得混合开采。兴建地下工程设施或者地下勘探、采矿等活动，应当采取保护性措施，防止地下水污染。人工回灌补给地下水，不得恶化地下水质。

　　（第四节）海洋污染防治的法律规定

　　一、海洋污染防治法概述

　　（一）我国海洋概况及其重要性

　　我国东南两面临海，是一个陆海兼具的国家，海岸线长达18000公里，居世界第四。

　　按照国际法和《联合国海洋法公约》的有关规定，我国主张的管辖海域面积可达300万平方公里，接近陆地领土面积的三分之一。其中与领土有同等法律地位的领海面积为38万平方公里。在我国的海域中，面积在500平方米以上的岛屿7372个，大陆架面积居世界第五位。我国拥有丰富的海洋资源。油气资源沉积盆地约70万平方公里，石油资源量估计为240亿吨左右，天然气资源量估计为14万亿立方米，还有大量的天然气水合物资源，即最有希望在本世纪成为油气替代能源的“可燃冰”。我国管辖海域内有海洋渔场280万平方公里，20米以内浅海面积2.4亿亩，海水可养殖面积260万公顷；已经养殖的面积71万公顷。浅海滩涂可养殖面积242万公顷，已经养殖的面积55万公顷。这片浩瀚的大海所蕴藏的极其丰富的矿产资源、生物资源是我国社会、经济和环境全方位发展的雄厚物质基础。丰富的海洋资源对石油、化工、渔业、药物、交通、运输、旅游、体育、能源在内的海洋经济具有重要意义。

　　（二）海洋污染及其危害性

　　在看到海洋对人类积极一面的同时，我们也不能忽视人类活动对海洋环境的污染和破坏。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第95条之规定，海洋污染损害是指直接或间接地把物质或能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨碍渔业和海上其他合法活动、损坏海水使用素质和减损环境质量等有害影响。海洋污染与其他环境污染相比较，具有两个特点：一是污染源众多，分布广泛。概括地讲，海洋污染源包括陆源污染、海岸工程污染、海洋工程污染、倾倒废弃物污染和船舶作业污染等五个方面：二是污染扩散力强，影响范围大。由于海洋面积广阔，生态系统复杂多样，海洋污染一经形成就会随洋流和海洋生物的活动而迅速扩散。

　　依据《2004年中国海洋环境质量公报》显示，我国近岸中度和严重污染海域范围增加，近海局部海域污染程度加重，全海域未达到清洁海域水质标准的面积由2003年的约14.2万平方公里增加到约16.9万平方公里。2004年共发现赤潮96次，赤潮累计发生面积约26630平方公里。海洋污染危害主要有以下几个方面：

　　1.对海洋生物资源的破坏

　　海洋是大量生物的栖息地，由于大量有机物和重金属流入海洋，导致海水水质恶化，从而危害了海洋生物的生存。如河北南堡渔场，在近岸未受污染以前，捕捞鲆鱼、鲽鱼多集中在秦皇岛沿岸5~10米等深线以内，现在已移至15~23米深水作业。过去在营口、塘沽、羊角沟附近的浅水区产毛蚶最多，现在也大大外移了。莱州湾的小清河口附近，过去盛产河蟹及银鱼，现因小清河成为排污河，使河蟹和银鱼绝迹。

　　2.对人体健康的危害

　　由于食物链的传递性，受到污染的海洋生物经人类食用后会对人体健康产生危害。

　　根据卫生部门调查指出，渤海、黄海沿岸的渔民头发中发现的汞、镉含量高于内地居民，大量的汞会侵害人的中枢神经，严重的会致人死亡。

　　3.对渔业和对其他合法活动的破坏

　　近几十年来，由于海洋环境的不断恶化，渔业资源种类减少，渔获量下降，质量受到影响。此外，海洋环境污染破坏海洋自然景观，使一些国家传统的海滨度假区被迫关闭和迁移，不规范的近海工程造成海洋污染侵蚀海岸线，造成水土流失、港口航道淤积等。

　　（三）我国海洋污染防治立法概况

　　我国海洋环境保护立法开始于20世纪70年代。1974年，国务院制定了《防止沿海水域污染的暂行规定》，该暂行规定对防止油类和其他有害物质污染沿海水域做出了规定，对沿海工矿企业、船舶、油轮、临海油库、炼油厂、油运码头及油区装卸作业设备等排污单位都分别做出了具体的规定。1979年颁布的《中华人民共和国环境保护法（试行）》对海洋环境保护也作了一些原则性的规定。为配合《环境保护法（试行）》的施行，国务院于1982年4月6日颁布了《海水水质标准》，该标准按照海水用途，将海水水质要求分为三类，还按三类水质的要求分别规定了海水中有害物质最高容许浓度，另外，还规定了防护措施和监督执行机关。

　　1982年8月23日，第五届全国人大常务委员会第24次会议通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》，该法自1983年3月1日起施行，这是我国第一部保护海洋环境的综合性专门法律。为了实施该法，国务院又陆续颁布《防止船舶污染海域管理条例》（1983年）、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》（1983年）、《海洋倾废管理条例》（1985年）、《防止拆船污染环境管理条例》（1988年）、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》

　　（1990年）、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》（1990年）等行政法规。

　　另外，国务院等有关部门还出台了一系列的标准和规范，主要有《海水水质标准》、《船舶污染物排放标准》、《海洋石油开发工业含油污水排放标准》、《渔业水质标准》、《景观娱乐用水水质标准》、《海洋调查规范》、《海洋监测规范》等。1989年修订后的《环境保护法》第21条规定：“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程建设和海洋石油勘探开发，必须依照法律的规定，防止对海洋环境的污染损害。”

　　由于《海洋环境保护法》是在20世纪80年代初计划经济条件下制定的，随着我国社会主义市场经济体制的确立和政治体制改革的深入，以及国际海洋事务的发展和变化，该法的许多制度已经不能适应新形势的发展需要。为了保护和改善海洋环境，防治污染损害，维护生态平衡，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会第13次会议修订公布了《中华人民共和国海洋环境保护法》，自2000年4月1日起施行。

　　此外，中国还加入了一些防止海洋环境污染的国际公约，如《国际油污损害民事责任公约》、《国际干预公海油污事件公约》、《防止因倾倒废物及其他物质而引起海洋污染的公约》、《国际防止船舶污染公约》、《联合国海洋法公约》等。

　　二、海洋污染防治的法律规定

　　（一）《海洋环境保护法》的适用范围和调整对象

　　1.适用范围

　　根据《海洋环境保护法》第2条第1款规定，该法适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。内水是指一国领海基线以内的一切水域，包括湖泊、河流及其河口、内海、港口、海湾等。领海是指沿海国陆地领土和内水以外邻接的，处于其主权之下的一带海域。专属经济区是领海以外而邻接领海、自领海基线量起宽度不超过200海里的一个新的海洋区，包括水体和海床及其底土。

　　大陆架通常是指大陆海岸向外自然延伸，直至大陆坡的坡度平缓的海底区域。我国管辖的其他海域是指在内海和领海之外，根据国际法由我国管辖的一定范围海域。

　　2.调整对象

　　根据《海洋环境保护法》第2条第2、3款规定，在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人，都必须遵守该法。由于海洋的整体性和海水的流动性，污染物的扩散和危害并不会受人为界线的限制，在国家管辖海域之外的排污和倾废行为也可能会损害到我国管辖范围以内的海洋环境，所以在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用该法。

　　（二）海洋环境保护的行政管理体制

　　国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。

　　国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。

　　国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。

　　国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。

　　军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。

　　沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门的职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据该法及国务院有关规定确定。

　　（三）海洋环境监督管理的法律规定

　　1.海洋功能区划制度

　　海洋功能区划是根据海域区位、自然资源、环境条件和开发利用的要求，按照海洋功能标准，将海域划分为不同类型的功能区，目的是为海域使用管理和海洋环境保护工作提供科学依据，为国民经济和社会发展提供用海保障。根据《国务院关于全国海洋功能区划的批复》，区划的范围包括我国管辖的内水、领海、毗邻区、专属经济区、大陆架及其他海域（香港、澳门特别行政区和台湾省毗邻海域除外）。国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府拟定全国海洋功能区划，报国务院批准。沿海地方各级人民政府应当根据全国和地方海洋功能区划，科学合理地使用海域。国家根据海洋功能区划制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划。毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。

　　2.跨区域海洋环境保护制度

　　跨区域的海洋环境保护工作，由有关沿海地方人民政府协商解决，或者由上级人民政府协调解决。跨部门的重大海洋环境保护工作，由国务院环境保护行政主管部门协调；协调未能解决的，由国务院做出决定。

　　3.海洋环境质量标准、污染物排放标准制度

　　国家根据海洋环境质量状况和国家经济、技术条件，制定国家海洋环境质量标准。沿海省、自治区、直辖市人民政府对国家海洋环境质量标准中未作规定的项目，可以制定地方海洋环境质量标准。沿海地方各级人民政府根据国家和地方海洋环境质量标准的规定和本行政区近岸海域环境质量状况，确定海洋环境保护的目标和任务，并纳入人民政府工作计划，按相应的海洋环境质量标准实施管理。国家和地方水污染物排放标准的制定，应当将国家和地方海洋环境质量标准作为重要依据之一。在国家建立并实施排污总量控制制度的重点海域，水污染物排放标准的制定，还应当将主要污染物排海总量控制指标作为重要依据。

　　4.征收排污费制度

　　直接向海洋排放污染物的单位和个人，必须按照国家规定缴纳排污费。向海洋倾倒废弃物，必须按照国家规定缴纳倾倒费。征收的排污费、倾倒费，必须用于海洋环境污染的整治，不得挪作他用。对超过污染物排放标准的，或者在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的，或者造成海洋环境严重污染损害的，应当限期治理。

　　5.实行淘汰落后生产工艺和落后设备制度

　　国家加强防治海洋环境污染损害的科学技术的研究和开发，对严重污染海洋环境的落后生产工艺和落后设备，实行淘汰制度。企业应当优先使用清洁能源，采用资源利用率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，防止对海洋环境的污染。

　　6.海洋环境监测和海洋环境质量报告制度

　　国家海洋行政主管部门按照国家环境监测、监视规范和标准，管理全国海洋环境的调查、监测、监视，制定具体的实施办法，并会同有关部门组织全国海洋环境监测、监视网络，定期评价海洋环境质量，发布海洋巡航监视通报。行使海洋环境监督管理权的部门分别负责各自所辖水域的监测、监视。其他有关部门根据全国海洋环境监测网的分工，分别负责对入海河口、主要排污口的监测。国务院有关部门应当向国务院环境保护行政主管部门提供编制全国环境质量公报所必需的海洋环境监测资料。环境保护行政主管部门应当向有关部门提供与海洋环境监督管理有关的资料。国家海洋行政主管部门按照国家制定的环境监测、监视信息管理制度，负责管理海洋综合信息系统，为海洋环境保护监督管理提供服务。