学习提示：国际环境保护制度是国际环境法的主要和具体的内容，以环境因素为标准，将国际环境保护法的基本制度划分为适用于不同领域的若干具体的国际环境保护制度，从一个角度看，这些不同的国际环境保护制度因适用的空间范围不同分为国际海洋环境保护、国际水道环境保护、大气空间及外层空间环境保护、国际自然资源保护的法律制度等。这些基本法律制度虽然不尽完善，但是正在逐步形成体系。保护地球生物资源，保证物种的多样性及丰富性，国际社会签订了许多保护生物资源的全球性和区域性公约。
通过本章学习，掌握国际环境保护主要公约的基本内容，正确理解国际环境保护公约对解决国际环境问题的作用。
（第一节）国际海洋环境保护法律制度
一、海洋环境的污染概述
海洋在很早以前就是国际法研究的主要对象之一，根据1982年《联合国海洋法公约》
第1条的解释，海洋环境的污染是指人类直接或间接把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康、妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损坏海水使用质量和减损环境优美等有害影响。
就海洋污染的原因看，世界上大部分的海洋污染都是伴随沿海开发活动而产生的海洋生态系统破坏、富营养化垃圾，以及由有害物质和石油污染所造成的。近年来，海洋面临着严重的环境问题，海洋气候异常、海洋资源的过度开发导致了海洋生态系统的失调。
海洋污染有污染持续性强，危害大，污染源多而复杂，污染影响的范围大等特点。因此，治理海洋是一个综合性的系统工程。
二、海洋环境保护的国际立法
目前，关于海洋环境保护的国际立法主要包括两个层次：一是全球性的海洋环境保护条约；二是区域性的海洋环境保护公约。第二次世界大战后，石油对海洋的污染被提到了急需解决的地位。1954年，在伦敦召开了关于石油对海水污染问题的国际会议，缔结了《防止海上油污国际公约》。之后，于1969年签订了《对公海上发生油污事故进行干涉的国际公约》和《油污损害民事责任国际公约》。目前，国际海洋的保护已远远超出防止石油污染的范围。如联合国海洋法会议通过的一些公约已涉及保护海洋生物资源、矿物资源等许多方面。1972年2月，邻接北海的欧洲12国以大西洋为对象在奥斯陆签署了《防止船舶和飞机倾倒废物造成海洋污染公约》，以及以所有海域为对象的《倾倒废弃物伦敦公约》。1973年制定了《马波尔公约》（又称《国际防止船舶污染公约》），另外，还签署了许多保护区域性海洋的国际条约，如1976年2月，地中海沿岸国家通过的《保护地中海免受污染公约》，1974年3月签订的《保护波罗的海地区海洋环境公约》，1983年，《有关东南太平洋环境保护条约的议定书》和1992年《有关黑海污染防止条约的议定书》、《波罗的海环境保护条约》、《东北大西洋海洋环境保护条约》。在地中海及南太平洋有关海洋环境保护条约方面，还分别就污染事故等对应的紧急措施签订了议定书。如1990年在《油污事故对策协作公约》中，规定应当完善紧急应对的准备体制和采取必要的协助措施。
《联合国海洋法公约》（UnitedNationsConventionontheLawoftheSea）是海洋环境保护条约体系的核心，目的在于建立一种综合性法律秩序，以便促进和平利用海洋、合理利用其资源、保护生物资源以及研究和保护海洋环境。主要规定了针对所有海洋污染源，建立有关全球和地区的合作、技术援助、监测和环境评价，通过和实施国际规则、标准以及国家立法等方面的基本环境保护原则和规定；明确规定各国有保护和保全海洋环境的义务，要求各国在适当情况下个别或联合采取符合该公约的必要措施，以防止、减少和控制海洋环境污染，并且规定各国负有不将损害或危险转移或将一种污染转变成另一种污染的义务。公约旨在建立一个对海洋法的所有领域做出全面重述的法律体系。该公约有关海洋环境的条款代表了国际海洋立法过程和成果。
海洋保护的环境立法相对于其他领域的环境立法而言比较完善，形成了体系化、统一性、规划性等特点。
三、船舶正常航行的管辖权
船舶操作引起的污染问题，在航行中较为普遍。由于船舶具有流动性的特征，对于这类污染的管辖问题会带来麻烦。因而容易发生沿海国、船旗国和港口国之间的管辖冲突。
（一）船旗国的管辖权
船旗国的管辖权是指船旗国可以对悬挂其国旗航行的违法船舶行使司法管辖权。这是海上运输的一种传统国际法的管辖制度。1954年，《国际防止海上污染公约》第4条第3款规定船舶在海上航行时，有违法行为的一律“按船旗国的法律予以惩处”。1973年，《国际防止船舶造成污染公约》规定了沿海国可以对在其领海的外国船舶实施管辖权。沿海国对违反规定的船舶可以直接提起司法诉讼，或将其发现该船违反规定的情况和证据交船旗国当局。《联合国海洋法公约》保留了船旗国管辖权制度，船旗国有责任对其船舶所产生的污染进行管理和控制。
（二）沿海国的管辖权
沿海国对其管辖的海域行使主权并制订法律来防止污染，《联合国海洋法公约》在赋予沿海国制订涉及排放和航行办法的法律时，不应要求外国船舶遵守一般接受的国际规则和标准以外的设计、建设、人员配备或装备。沿海国在其领海内行使主权，可制定法律和规章，以防止、减少和控制外国船只，包括行使无害通过权的船只对海洋的污染。
（三）港口国的管辖权
港口国在其港口或领海对违反规定造成油污事件的外国船舶可以行使管辖权。这种管辖权在国际防止油污公约中也存在差异。按1954年《国际防止海上油污公约》第9条规定，港口国可以检查外国船舶的油类记录簿，如果发现该轮违反了公约的规定，应将证据交船旗国提起司法诉讼。但在海运实践中，船旗国的管辖并不理想。1973年，《国际防止船舶造成污染公约》规定，港口国当局可以对外国船舶进行拘留直至被扣船不再对海洋环境造成不当威胁和危害时为止。随着国际海运业的不断发展，船舶污染海洋事件也相应增加。《联合国海洋法公约》对于港口国管辖污染的船舶作了新的规定。该公约规定沿海国有权对发生在其领海、专属经济区内的违法船舶进行调查，并在有充分证据的情况下，提起诉讼。
四、控制来自船舶的污染及其赔偿责任
船舶污染是海洋环境污染的主要类型之一，据有关资料统计，海洋环境污染中有35%的污染为船舶污染。自本世纪50年代以来，船舶污染已逐渐成为当代危害沿海各国居民身体健康、损害财产和资源、危害海洋环境、破坏海洋生态系统、威胁整个人类的主要危险源之一，为此，自60年代以来，国际上逐步建立了一套控制船舶污染的条约体系和较为完善的法律规则。
（一）控制船舶排放、船舶事故的污染
来自船舶的污染一般有两类，一类是由于船舶的运作而产生的污染，这与船舶的运行方式有关，另一类是因突发性事件而产生的污染。
1954年，《国际防止海上油污公约》是当代各国为减轻船舶污染特别是石油污染而签订的第一个国际环境保护公约，它标志着海洋环境国际法律保护的开端。公约签订后经过1962年、1969年和1971年三次修正，对油污禁排区的范围和排放物含油量的标准作了必要的修改，但公约只规定了防止油污的规则，而没有控制其他有害物质污染海洋的规则。
为了干预公海油类污染突发事故，以1967年在英国海域发生了利比里亚油轮“托利峡谷号”（TorryCanyon）因触礁而导致大面积海洋石油污染事件为契机，国际社会强化和扩充了关于防止海洋污染的条约。1969年制定了《国际干预公海油污事故公约》（International Convention Relatingto In tervention on the High Seain Caseo fOil Pollution Casual ties）。该公约的目的是保护各国人民的利益免受重大海上事故导致海洋和海岸线遭到油类污染危险的严重后果，认为只要这些措施不妨碍公海自由的原则，保护这种利益在公海采取特别的措施是必要的。公约要求在采取措施前必须与其他受影响的国家进行磋商，并将情况告之所有可能会因实施措施而受到影响的个人或企业，尽最大努力避免危及人类生命，对采取的超出合理需要范围的措施进行赔偿。
1973年签订的《马波尔公约》不仅适用于油污染，而且也适用于其他由船舶所产生的污染。该公约的目的是消除作业过程中可能排放油类和其他有害物质而污染海洋；尽可能减少包括固定或漂浮的钻井平台在内的船舶因碰撞或搁浅而意外泄露的石油数量；进一步提高预防及控制船只特别是油船引起的海洋事故。公约的对象不限于油类，而对一般船舶排放、输送或者处分有害物质的行为也实行了控制。
同年国际社会还制定《干预公海非油类物质污染议定书》，使公约的适用范围扩大到非油类物质如有毒物质、液化气和放射性物质。1978年又签订了《防止船舶污染国际公约议定书》，对公约附则的内容作了修改。二者作为一个整体（以下简称“73\/78年防污公约”），是目前在防止船舶污染方面比较全面的、带有强制性的国际公约。它直接影响到各国在防止船舶污染方面的规定。其目的在于严格限制油污的排放量，以彻底消除有意排放油类和其它有害物质而污染海洋环境的现象，并将这些物质的意外排放减至最低限度。
《联合国海洋法公约》第211条也对船舶污染及其管辖等作了概括性规定，要求“各国应制定法律和规章，以防止、减少和控制悬挂其旗帜或在其国内登记的船只对海洋环境的污染。这种法律和规章至少应具有与通过主管国际组织或一般外交、会议制订的一般接受的国际规则和标准相同的效力。”有鉴于此，中国于1983年由国务院制定了《防止船舶污染海域管理条例》。
（二）损害赔偿责任
在油轮因事故造成油污损害的民事责任方面，1969年制定的《国际油污损害民事责任公约》（International convention On civil Liability for Oil Pollution Damage）对油轮所有者规定了油污损害赔偿的无过失责任，同时设定了责任限度额，并且确立被害地国的法院对赔偿请求享有管辖权，以及确认了法院地国以外的缔约国对判决的执行力。
1971年制定的《建立国际赔偿油污损害基金的公约》为不能充分实行损害赔偿的受害者设立了后备基金，规定在条约所确立的责任限度额内对损害予以补偿。该基金的出资人为原油或者重油的输入（进口）者，其出资额则按照基金的比例负担。
五、控制陆地来源的海洋污染
在最大可能范围内尽量减少有毒、有害或有碍健康的物质，特别是持久不变的物质，排放到海洋环境中，以防止、减少和控制陆地来源，包括河流、河口湾、管道和排水口结构对海洋环境的污染。
各国应制定法律和规章，通过主管国际组织或外交会议采取行动，尽力制订全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序，尽力在适当的区域协调其在这方面的政策。同时要考虑到区域的特点，发展中国家的经济能力及其经济发展的需要。这种规则、标准和建议的办法及程序应根据需要随时重新审查。
六、控制国家管辖的海底活动造成的污染
在对海底油田开发行为污染海洋的控制方面，欧洲于1976年签订了《关于欧洲地区海底开发致油污损害责任公约》。
《联合国海洋法公约》第208条和第214条对各缔约国在控制海底活动造成的污染方面应采取的措施作了规定。沿海国应制定法律和规章，以防止、减少和控制来自受其管辖的海底活动或与此种活动有关的对海洋环境的污染以及来自有关管辖下的人工岛屿、设施和结构对海洋环境的污染，并且规定这种法律、规章和措施的效力应不低于国际规则的方法和程序。
在有关深海海底资源的开发方面，缔约国可以发动包括实行环境影响评价及停止施工在内的紧急命令。
七、控制倾倒造成的海洋污染
倾倒是指从船只、飞机、平台或其他人造海上结构故意处置废物或其他物质的行为，也包括故意处置船只、飞机、平台或其他人造海上结构的行为。《倾倒废弃物伦敦公约》
（Convention Onthe Preventionof Marine Pollutionby Dumpingof Wastesand OtherMat ter）在于防止在海上任意处置易对人类健康造成危害生物资源和海洋生物，破坏舒适环境以及干扰其他海洋合法利用者的废弃物。公约的基本原则是禁止向海洋倾倒某些特定的废弃物，在倾倒另外一些废弃物前需要取得特别的许可，其余的废弃物则需取得一般许可。通过附件列举受管制物质的形式对向海洋倾倒的废物分类地实行控制。
《联合国海洋法公约》规定，各国应制定法律和规章，以防止、减少和控制倾倒对海洋环境的污染。这种法律、规章和措施应确保非经各国主管当局准许，不进行倾倒。非经沿海国事前明示核准，不应在领海和专属经济区内或在大陆架上进行倾倒，沿海国经与由于地理处境可能受倾倒不利影响的其他国家适当审议此事后，有权准许、规定和控制这种倾倒。国内法律、规章和措施在防止、减少和控制这种污染方面的效力应不低于全球性规则和标准。
八、控制来自大气层或通过大气层的污染各国为防止、减少和控制来自大气层或通过大气层的海洋环境污染，应制定适用于在其主权下的上空和悬挂其旗帜的船只或在其国内登记的船只或飞机的法律和规章，同时考虑到国际上议定的规则、标准和建议的办法及程序，以及航空的安全。各国特别应通过主管国际组织或外交会议采取行动，尽力制订全球性和区域性规则、标准和建议的办法及程序，以防止、减少和控制这种污染。
（第二节）国际大气和外层空间环境保护法律制度
一、大气的环境保护
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