第10章 政治关系(4)

　　“合法性”指的是正当性或正统性，它的英文概念是legitimacy，其含义就是合理性或公正性。在英文表述中，合法性（legitimacy）与legality（合法）和authority（权威）密切相关，但又不能等同。Legality更多的是一个法律概念，它指的是公民对法律的服从态度，而不管这个法律的制定是不是正义（即不讨论它是“好法”还是“坏法”）。换句话说，法律意义上的合法并不必然保证政府受人尊重，公民也不一定承认服从政府是出于义务。中国古代法家所强调的“法治”观念，实际上就属于这个范畴。

　　政治合法性涉及政治学的一个最古老也是最基本的问题，即如何使政治统治取信于民？早在古希腊时期，亚里士多德就对城邦政权的合法性进行了研究，他认为，“一种政体要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿”，进而他指出，“一条适用与一切政体的公理，一邦之内，愿意保持其政体的部分必须强于反对这一政体的部分”。亚氏这里所说的“公理”实质上就是指城邦政治权力的合法性。在他的理解中，合法性指的是政治体系客观上获得了社会成员基于内心自愿的认同、支持和服从。除此之外，在近代之前，为统治阶级政权提供合法性依据的方式主要来自各种形式的“天命论”和“君权神授论”。这些命题不仅为统治阶级政权的建立和稳定提供了合法性的基础，而且也为人们反对阶级统治和压迫提供了合法性基础。因为统治阶级可以打着“授命于天”的旗号实施“合法”的统治，而反抗者也可以打着“替天行道”、“受命改制”的大旗而推翻统治阶级的统治。文艺复兴时期，随着人本主义观念的兴起，各种“天命论”和“君权神授”失去了市场，因而也就失去了作为合法性基础的作用，在西方取代“天命论”和“君权神授”的是新的“社会契约论”和民主宪政的理论。政治权力来自社会契约，政治统治的合法性基础来自被统治者的“同意”（consent）。社会成员定期选举统治者，谁赢得统治，谁就可以合法地成为“统治者”。现代市场经济模式更将政治统治和被统治的关系还原为一种世俗的交易关系：纳税人交钱养活政府，政府则为纳税人提供公共安全和社会福利，“消费者是上帝”，谁能提供更好的公共服务，谁就有资格组建政府。在现代政治生活中，人们把主权和治权分开，使主权属于人民，将治权委托给政府，并用定期选举领导人的宪政程序来代替不可预测的改朝换代，消除了由于“天命”和“神授”观念的随意解释性而导致的以“天意”为借口而发动战争的可能性；结束了以暴力为基础的王朝循环过程，为现代社会带来一种政治稳定与政治创新的动态平衡。

　　但是，对合法性问题进行自觉的理论研究是现代政治社会学的贡献。这一贡献可以追溯到德国著名政治社会学家马克斯·韦伯，他第一次对合法性问题做出了系统的探讨，他指出，合法性与建立在物质动机、情绪动机或价值和理性动机上的服从愿望不一样，后者不是构成统治的可靠基础，任何统治要巩固它的持久存在，都要唤起对合法性的信仰。因为合法性具有“正当性”，即是指“行动，特别是在社会关系中发生的社会行动，会受到行动者对存在着的一种合法秩序的信念的支配。行动事实上受到这种信念支配的可能性成为这个秩序的‘正当性’。”在韦伯之后，一些社会学家和政治学家根据他们所观察到的社会和政治现实，对合法性进行了更加深入地研究。行为主义代表人物李普塞指出：“合法性是指政治系统使人们产生和坚持现有政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力。”政治系统论学者戴维·伊斯顿指出：“通常的合法性概念意味着在合法原则界限内，当局的统治权利和成员的服从权利。”德国哲学社会学家哈贝马斯拓展了合法性的政治意义，不再将合法性局限在国家规范秩序内公民对国家政权的忠诚和信仰上，而是将合法性置于政治系统之外，依据久远的社会文化传统来断定政治系统是否符合正义要求，他指出：

　　“合法性意味着，一种政治秩序总是要求人们把它作为正确的和正义的事物加以承认。意味着有充分的理由被承认，一种合法的秩序理应得到承认。合法性意味着一种值得认可的政治秩序。”阿尔蒙德等人则从政治文化的角度说明政治体系的合法性问题，他认为，政治体系的合法性或权威性来源于同质的政治文化，即共同的价值和理念，如果一个政权能够坚持或造就国民一种共同的信念，那么该政权就是合法的或有权威的。等等。总之，不同的学者对合法性的解读出现了“百家争鸣”的局面。

　　综合上述观点，合法性最终可以概括为，政府基于被民众认可的原则的基础上实施统治的正统性、正当性，也就是政府实施统治在多大程度上被公民视为合理的和符合道义的。

　　那么什么因素才能促使公民产生对统治政权的认可呢？即政治权力的合法性来源于什么？这个问题才是合法性讨论的核心。在当代政治学中，对合法性基础最为经典的认识来自于马克斯·韦伯。他在考察人类历史上存在的政治统治秩序后认为，合法性的基础有三种类型：传统型、法理型和奇里斯马型（个人魅力型）。传统型统治的权力来自传统，其基础即为传统型的行动。获取权力的方式乃根据相沿袭的惯例，西方历史中的长老制，东西方都存在过的家长制、世袭制都属于传统型统治形式；法理型建立在相信统治者的章程所规定的制度和指令权力的合法性之上，它是现代社会的统治形式；“奇里斯马型”的政治合法性建立在某个人的非凡个性和超凡感召力（个人魅力）的基础上。个人魅力型表现为政治领袖作为英雄和“圣人”引召和召唤追随者的能力。在韦伯看来，三种合法性基础都是“理想类型”，历史中存在的合法性形式，都不同程度是这三种基础的混合。传统型与法理型都相对稳定，并依赖于持久的制度来维持，奇里斯马型则要打破一切限制个性的制度和秩序，它总是不持久的。在韦伯的基础上，现代政治学研究从多种角度继续探讨合法性问题。如夸克认为，合法作为对统治权力的认可，是建立在一系列条件基础上的，而这些条件主要与认同、价值观及同一性有关，他提出了合法性的三个基本条件，一是被统治者的首肯，二是取决于社会价值观念和社会认同，三则涉及法律的性质和作用。再如，亨廷顿在其所著的《变革社会中的政治秩序》一书中从政治制度的角度分析合法性基础，他认为，政府行为的合法性来自政府制度的中立性，政府制度越是代表自身利益（中立），它就越不代表某一特定社会集团的利益，它的行为就越合法。

　　可见，政治权力的合法性基础是多样的，而在当代政治生活中，政治权力的合法性越来越依赖于政治权力自身的有效性。政治权力的有效性是就国家政权治理社会的水平而言的，即国家政权能否有效地对社会公共事务进行管理。李普塞指出，政治权力的有效性是指“实际的行动，即在大多数居民和大企业或武装力量这类有力的团体看政府的基本功能时，政治系统满足这种功能的程度”，并进一步指出所谓有效性“主要是指持续不断的经济发展”。国家政权的有效性主要取决于国家权力运作资源是否充足。从静态来看，国家政权必须具备与其职能相适应的健全的权力体系，包括机构和权力设置的合理、法律体系的健全，等等。从动态来看，国家政权必须具备其权力运作所需要的能力。其中最为重要的乃是政府的财政能力和政策能力，财政能力是指政府是否具备实行公共政策所需的物质支持力。政策能力是指政府是否具有理性和科学制定社会政策、通过有效的制度体系和动员体系执行政策的能力。政治权力的合法性与有效性相结合，是当代政治的基本特征，也对特定的政治体系发挥着重要的作用。

　　政治合法性对于政治现实、政治生活具有重要意义。首先，它关系到政治秩序和政治统治持久性的问题，关系到社会秩序的稳定性、政局的稳定性和政权的稳定性问题。从理论上说，缺乏政治合法性或者政治合法性资源严重不足的政府，往往是完全或主要依靠暴力（强制力）来维持统治的政府。因为得不到民众认可，所以社会有随时陷入混乱的可能；其次，政治合法性意味着政权或制度的合理性。从积极意义上说，培育政权的合法性基础非常重要，它意味着立足长治久安，构建政府制度的权威，而不是某一届政府或某一个执政者的权威。它提醒我们，必须致力于制度的合理化建设，将政治权力的合法性和有效性进行合理的结合。

　　2.政治合法性危机：一个较为普遍的政治发展问题

　　合法性危机指的是统治者（国家政权）未能在人民中建立道德信任和忠诚状况，或者是合法性起初已获得但随后又丧失的情形，它意味着政府的信任危机和权威危机。严格地讲，合法性危机并不是现代社会所特有的，任何社会都有产生合法性危机的可能，只是发生危机的程度有所不同，正如哈贝马斯认为的：“我们在一切较早的文明，甚至在古代社会中发现合法性冲突本身的存在。”一般情况下，如果一个国家的合法性基础主要建立在短期可变的因素之上，而它又不能或不愿意及时地让这种短期的可变性权威转变为合理的制度性权威，那么，它一旦出现合法性危机，其程度会较为严重，而且后果可能就是整个政治体系的崩溃。相反，如果一个国家合法性基础主要建立在合理的制度上，那么，它即使遭到合法性危机，也不会危及整个政治系统。

　　世界各国的政治合法性基础各不相同，因此，所面临的合法性危机的性质和程度也不一样。

　　西方发达国家在经历了长期的“理性化”过程后，实现了较高程度的政治制度民主化和政治生活的法制化，所以，它的合法性主要建立在韦伯所谓的“法理型权威”的基础上，应当说它实现了基本制度和社会秩序的稳定，然而它也面临着不同程度的合法性危机。对西方发达国家的合法性危机，哈贝马斯的分析最具代表性。哈贝马斯认为，发达资本主义国家通过民主过程、正当竞争、社会福利和社会改革等机制有效地克服了自由资本主义带来的经济失调的不良后果，缓和了阶级矛盾和平息了劳工运动，但是国家政权对市场社会的干预则导致了新的合法性危机，这是因为，随着资本主义的发展特别是国家干预主义的兴起，一方面，政治系统和经济系统密切交融，经济危机诉诸直接政治形式，民众不是把克服经济萧条的希望寄托于经济系统的自身，而是寄托在政府身上，一旦国家不能在有限的条件下把资本主义经济过程功能失调的负面效应维持在选民可以接受的范围内，那么“不合法性的出现就不可避免”。另一方面，也是更为重要的，国家权力渗透于市民社会的公共文化生活之中，同时，公共文化也不断的商业化，出现了“文化的贫困”，导致人的精神生活的异化，“在这种情况下，那些从前构成政治系统边界条件并获得保障的文化事务落后于行政规划领域”，因此，“产生了合法性要求不成比例的增长这一负面效果。”在此基础上，哈贝马斯概括指出了在国家干预条件下晚期资本主义所出现的四种危机倾向：（1）经济危机，即国家机器不自觉充当了价值规律的执行机构，充当了联合起来的“垄断资本”的计划代理人。（2）合理性危机，即资本主义不同利益之间的对立和系统异质结构的产生破坏了行政合理性。（3）合法性危机，即系统的局限性和行政干预文化传统所带来的意外副作用（政治化）。（4）动机危机，即传统遭到腐蚀和普遍主义的价值系统超载。经过这样精细地分析，哈贝马斯认为，资本主义社会的合法性危机就是不可避免的了。

　　与发达国家的合法性相比，一些发展中国家的合法性危机更为引人注目。在这些国家中，内乱、起义、革命、战争、政变屡屡发生，政治不稳定困扰着社会和经济的发展。对发展中国家的政治合法性危机，路森·派伊归纳为六大类型，分别是认同危机、合法性危机、贯彻危机、参与危机、整合危机和分配危机。这六大危机与合法性危机都存在着密切的联系，发展中国家之所以较为普遍地面临着合法性危机是与这些国家从传统社会向现代社会转变过程中所引发的一些问题分不开的。正像亨廷顿所说：“社会及经济现代化对政治与政治体制所起的破坏性影响有许多形式。社会和经济的变化必然使传统社会与政治集团瓦解，并削弱对传统权威的忠诚。”所以对发展中国家合法性危机根源的考察，不得不将合法性与社会转型结合起来分析，正如李普塞特所言，合法性危机的根源必须从现代“社会变革的性质中去寻求”。

　　首先，社会转型中现代性因素对传统合法性基础的结构性挑战是危机产生的根本原因。

　　发展中国家在向现代社会的转型中经历着经济、政治、文化等方面的结构调整与重建。在这一过程中，公众的价值观念体系和利益标准在变革中发生了巨大的变化，传统纯精神的“天命说”、“君权神授论”等麻痹人民的精神鸦片在现代科学面前已失去了生命力，而自由、民主、契约、公正等价值观则上升为人们普遍追求、信奉的东西。

　　用哈贝马斯的话说，合法性危机不是某一种信仰的丧失，而是一种类型的理智不再被信奉。除此之外，随着政治世俗化对人的精神的解放，人们已习惯于根据自身的利益诉求来评价一种政治系统，因此，对社会需求的满足程度已经成为能否赢得政治忠诚和政治支持的重要因素。这种变化无疑大大缩小了转型中政治统治的弹性限度，使得一些传统结构下的政治权威受到了巨大的挑战。

　　其次，社会转型中政府的“超负荷”及政府供给能力的下降是引发合法性危机的重要因素。