第17章 我国新型农村社会养老保险制度的优化(3)

　　面对地方财政的各种问题，第一，提高中央对地方财政的补贴力度，引导地方政府的财政创收，例如投资地方项目建设、筹建专项基金来源，发动广大的企业、机构、居民给予赞助和捐赠等。第二，改变政府补贴强度递减性规律，根据缴费档次给予的补贴应该有一定水平的增加，而不是小额幅度的增长，尽量显示多缴多得的公平性。第三，正确处理政府补贴的产权问题，重新定位政府补贴的产权属性，实现权利与义务的统一。

　　3.填实集体补助内容

　　面对集体补助的空白，应加大力度发展集体经济，对集体经济的内容作好硬性规定，给出具体的集体补助金额，避免雷同性、随意性的补助方式。同时出台经济欠发达或者贫困地区集体补助的其他形式，如硬性的物质支持或者软性的政策指导，让集体经济得到发展，让农民创业提高收入等。

　　（二）加强新型农村社会养老保险基金的运营管理

　　能否加强对养老基金的运营管理，直接关系到参保农民个人账户上积累基金的多少和发放水平的高低，是享受新农保政策带来的最核心最根本的利益体现。关于基金运营出现的问题，探讨了以下几方面的优化措施。

　　1.提高基金统筹层次，改善使用效率

　　现阶段我国统筹层次低，但也有部分省份实现了省级统筹并积累了较丰富的经验。我们可以向统筹层级较低的地区传授省级统筹的丰富经验，

　　指导提高养老金的统筹层次。同时政府应该制定出台统一政策，并分阶段按步骤实施，防范各自为政的碎片化行为，兼顾各地区统筹层次不一的实际情况，实现基金运营管理在省级或者全国范围内协调，并形成有效规模效应，从而改善基金使用效率。

　　2.拓宽投资方式，促进基金保值增值

　　想让基金既不在银行睡觉又能保值增值，首先必须尽快出台社保基金投资运行管理办法，充分发挥资本市场配置资源的基础性作用，确保社保基金长期稳定运营。其次，将地方养老金纳入全国社会保障基金理事会（1）这种专业运营机构的管辖之内，保障基金安全，提高基金投资收益率。除此之外，我们还可以以其他方式拓宽基金投资渠道，例如将部分资金投资于成长绩效高的股票、地方的大型基础设施建设等，既解决了基金的封闭闲置，提高了基金使用效率，又促进了当地农村的经济发展。最后建议国家出台相关政策，发放适合我国社保基金的国家债券。

　　3.强化基金监管机制

　　基金监管机制对新农保基金的有效运作起着防护作用。为此首先考虑出台相关法律政策，明确基金监管机构的权利划分和监管职责，理顺基金管理体系和各主体的关系，并同步制定行政法规和部门规章，形成完善的基金监管法律体系。

　　第一，建议成立专门的农保基金监管机构。对专业的基金监管机构实行社保基金的投资管理与监管权分离，为农保基金的运营管理提高优质的服务。政府在选择基金监管机构的同时也应对基金运营机构的市场准入和退出机制加强管理，防范基金运营机构的资质风险。

　　第二，建立公正透明的基金管理信息披露制度。这需加强信息化平台建设，构建县、乡、区三级信息网络，实现全程信息化的业务途径，从而为信息披露机制提供有效的构建平台。信息披露包括基金运营机构向委托者和农民披露基金运营管理的成本、效益等真实完整的事项和经办机构向有关监管部门报告基金管理等基本情况。

　　（三）建立与新型农村社会养老保险制度的对接机制

　　针对我国新农保制度运行过程中衔接转换的缺口，我们也从内外两方面给出了优化措施。

　　1.减少外部因素制约，提供良好的制度对接环境

　　减少外部不力因素的制约为新农保制度衔接转化提供了前提条件，对此首先应加强政策宣传，提高各部门和参保者对制度整合衔接的思想认识度，让各地各部门都“家喻户晓”，减少制度衔接的阻力。其次，消除体制障碍。面对户籍制度、劳动就业制度、社会福利制度等多重制度的阻拦，应该加强对劳动就业制度的改革力度，促进公平竞争。改变城乡二元化的户籍结构，实行户口属地管辖，使得人才流动合理化。加强对农村社会福利的投入力度，形成完整的城乡福利体系等。最后，整合不同经办机构的业务管理水平、优化操作流程、简化对接手续、敞开业务渠道，提高经办机构办理业务效率与水准。加强各类社会保险经办机构网络信息平台建设，推进全国社会保险信息的联网化建设。

　　（1）整合衔接相关各类养老保险制度

　　根据地域的划分，我们分为城乡养老保险的衔接和农村地区养老保险制度的衔接。

　　第一，新农保与城镇养老保险制度的对接机制。城乡养老保险制度的衔接转化是我国基本养老保险制度衔接的重中之重’个人对城乡养老保险制度的对接建议为：从账户转换上分析，有两种情况，一种是农保转城保，一种是城保转农保。由于农保和城保两者之间的资金成分不一样，农保由基础养老金和个人账户两部分组成，并没有社会统筹部分；城保则由社会统筹账户和个人账户两部分组成，对此建议把农保的个人账户中的个人缴费部分纳入城保个人账户，而集体补助和财政补贴部分则划入社会统筹账户。现实中也有城保户因缴费困难，希望转为新农保的，建议个人账户直接纳入新农保的个人账户，社会统筹账户中的企业缴费部分按一定比例纳入个人账户，剩余的企业缴费和政府缴费部分等同新农保制度中的基础养老金，体现公平性。

　　第二，新农保与农村其他社会保险制度的对接机制。首先处理好新老农保制度的历史债务问题。新老农保的主要区别在于财政补贴力度，因此政府要积极关注老农保遗留的历史债务问题。建议将老农保已缴的个人账户和统筹账户通过新农保的换算公式纳入新农保体系，折算缴费年限。其次，处理好新农保与农民工、被征地农民、五保户等制度的衔接问题。根据农民工由于长期在城乡流动不稳定的身份，可以根据他们所在地来解决城乡制度衔接转化。被征地农民不能重复参保，应根据他们的不同状况适度与新农保制度衔接。参与新农保制度后再失地的农民，应该不再给予新的被征地农民失地养老金，而是划入新农保制度的范畴，避免制度碎片化。五保户和新农保制度存在交叉重叠的部分，应该做好两者之间的衔接。建议大力发展与新农保制度配套的新农合、社会救助、福利等相关制度，让五保户的五方面都分别整合到现在新的农村社会保障制度中去。

　　（四）加强新型农村社会养老保险的法律保障

　　1.提高立法层次，构建多层次的保障体系

　　为了更好地保障农村居民的养老问题，建议政府可以将新农保指导意见的实施细则纳入《社会保险法》，使得制度在立法上能上升到国家意志的层面，提高新农保制度法律条文处于低层次的状况。同时希望构建多层次的新农保保障体系，通过构建国家层面的社会保险法、国务院及各部门的部门\/行政法规、地方政府的地方性法规阶梯形式的多层次法律体系，新农保制度的推行也就从上至下都有法可依，促进了我国农村地区社会保障事业的发展。

　　2.明确各主体的法律责任

　　根据新农保制度，责任主体可以划分为政府、集体和个人三方。

　　第一，明确国家责任主体的法律责任。该责任主体的权利主要表现在资金的筹集、运营管理和养老金的待遇发放。例如，对于社保经办机构和工作人员未及时将养老金存入财政账户、收缴费用擅自增减所导致的损失应承担相应的法律责任。通过明确政府主体的法律责任，减少政府差错给新农保参保者所带来的损失，提高政府的诚信度。

　　第二，明确集体责任主体的法律责任。集体补贴在新农保制度的运行中是非常有限的。对此，明确集体主体的法律责任，让集体组织踊跃参与到新农保制度的事业建设，对于有意隐瞒财政、逃避补贴责任的集体给予。

　　第三，明确个人责任主体的法律责任。对于：未按时缴纳完毕养老金或者未到年限、未补齐款项、无理要求领取、刻意重复参保、骗保，冒领、骗领他人养老金待遇等行为，都应给予法律制裁，承担相应过失责任。通过对个人主体的法律责任的明确，让参保者明确权利与义务的对等，缓解“养老金缩水”的压力。

　　3.跟进相关法律制度的配套措施

　　跟进相关法律制度的酉套措施能对新型农村养老保险制度的发展提供保障支撑。这里的配套法律首先涉及我国的宪法。新农保制度的优化必须以宪法为依托，在遵循宪法条例的前提下完善新农保制度，使之与宪法的内容、原则、规定保持一致。同时完善与刑法、证券法、老年人权益保护法等方面对新农保制度的规定，保障农村老年人在各个领域充分受到法律的保护，使之与其制度相融合，促进农村社会保障制度的发展。