第9章 协商民主及政党协商在中国的缘起及历史演进(6)

　　新政协筹备会第一次全体会议于6月15日在中南海召开，参加会议的有各民主党派代表、人民团体代表及无党派人士，共23个单位134人。******在开幕式上指出“这个筹备会的任务，就是：完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余势力，统一全中国，有系统地和有步骤地在全国范围内进行政治的、经济的、文化的和国防的建设工作。”会议讨论通过了《新政治协商会议筹备会组织条例》，该条例规定筹备会的中心任务为：（1）商定并邀请参加新政治协商会议之单位和代表；（2）决定新政治协商会议开会之时间、地点及议程；（3）拟定新政治协商会议组织条例草案；（4）制定共同纲领草案；（5）提出建立中华人民共和国政府之方案。会议还确定了新政协筹备会常委会组成人员、参加新政协的党派团体及代表名额，这样政党政协的运行机构就在新政协筹备过程中得到基本确定。

　　会议经过反复协商确定“新政协”的参会代表、共同纲领等事宜，充分体现出协商性和民主性。以《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》为例，“草案初稿写出以后，经过七次的反复讨论和修改，计由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次，第三组本身讨论了三次，筹备会常务委员会讨论了两次，广泛地吸收了各方面的意见，然后将草案提交筹备会第二次全体会议作了基本通过。”筹备会多次召开会议商讨新政协的各项事宜，对共同纲领的具体内容，如人民民主统一战线、新民主主义总纲，国家政权制度、军事制度、经济政策、文化政策、民族政策和外交政策等方面进行充分协商，以维护最多数人的利益。《共同纲领》草案的产生离不开各党派团体和无党派人士的共同努力，充分体现了各党派精诚合作、民主协商的精神。

　　新政协筹备会结束后，周恩来专门对人民政治协商会议和人民代表大会在名称和本质上的差异之处进行说明，“现在凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫做会议，例如人民政治协商会议。”实际上，这说明在当时不具备全民普选的社会条件下，采取协商民主和政党协商的建国方式成为必要之策，以人民政治协商会议代行人民代表大会的职权。

　　中国人民政治协商会议第一次全体会议于9月21日在北京隆重召开，出席会议的民主党派共11个，包括“中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国人民救国会、三民主义同志联合会、中国国民党民主促进会、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟”，“无党派民主人士也作为一个单位参加”。除此之外，还有中国人民解放军、少数民族、国外华侨以及各地区和各界的代表，共662人。由于当时不具备召开全国人民代表大会的条件，新政协就履行了后来作为最高国家权力机关的全国人民代表大会的职能，制定并通过了具有临时宪法性质的《中华人民政治协商会议共同纲领》，通过了《中国人民共和国中央人民政府组织法》和《中华人民政治协商会议组织法》等重要文件，确定了中华人民共和国国都、国旗、国歌和纪年，选举产生了中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会，宣告了中华人民共和国的成立，协商建国工作顺利完成。这既是中华民族历史的伟大转折，也是中国几千年政治文明史的巨大飞跃。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度初步确立，政治协商制度这种新型民主形式在新中国开始运行。政党协商作为中国共产党和各民主党派进行多党合作的有效途径开始运行，人民政协开始成为中国特色协商民主的主要载体和实践形式。

　　《中国人民政治协商会议组织法》规定了政治协商会议的性质和职能，“中国人民政治协商会议为全中国人民民主统一战线的组织，旨在经过各民主党派及人民团体的团结，去团结全中国各民主阶级、各民族、共同努力，实行新民主主义”，以建立一个“独立、民主、和平、统一及富强的中华人民共和国”。中国人民政治协商会议的召开标志着中国共产党协商民主思想开始向制度化方向演变，也体现了“无产阶级领导下各革命阶级联合专政”精神的制度化。可以说，新中国的成立是各党派民主协商的结果。民主党派的地位发生根本变化，“它们不再是旧中国反动政权下的在野党，而成为新中国人民民主专政的参加者，在中国共产党的领导下，和中国共产党一道担负起管理国家和建设国家的历史重任。从此，各民主党派走上了新的历史道路”。

　　从新中国建立到1956年底三大改造基本完成，是中国政党协商实践的初步发展时期，也是中国共产党与各民主党派、无党派人士以及社会各界人士代表在政治协商会议合作共事的黄金时期，“各民主党派公开宣言抛弃中间路线，拥护新民主主义和人民民主专政，拥护以****为首的人民民主统一战线”。中国共产党和其他的民主党派良性的党际关系得以初构，再从新民主主义向社会主义社会的跨越中，巩固和加强中国式协商民主和政党协商制度。

　　根据《中国人民政治协商会议组织法》规定，中国人民政协全体会议“在普选的全国人民代表大会召开以前，执行全国人民代表大会的职权”，中国共产党和各民主党派通过政协全国委员会向政府提出议案，同中央政府协商议事。在人民政协代行全国人大职权的历史条件下，政协全国委员会的实际作用相当大，“一切大政方针，都要先经过全国委员会协议，然后建议政府施行”，“我们的会议暂时还是建议性质的会议。但是在实际上，我们在这种会议上所做的决定，中央人民政府是当然会采纳并见之实行的，是应当采纳并见之实行的”。

　　1949年11月中国国民党革命委员会、中国国民党民主促进会和三民主义同志联合会统一组成中国国民党革命委员会，12月，中国人民救国会宣布解散，至此，新中国在中国共产党之外就形成了八个民主党派（中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟）和带有党派性质的无党派群体。在中国共产党的帮助下，各民主党派于1949年底到1950年初相继召开了各自的全国代表大会，进一步明确接受中国共产党的领导，以《共同纲领》作为各自的政治纲领。

　　新中国成立初期，民族资本主义在国民经济中占有重要地位。恢复和发展国民经济，保持新中国政权稳定，要求中国共产党联合以民族资产阶级、上层小资产阶级和知识分子阶层为主体的各民主党派和无党派人士，民主党派充当“联系人”角色，对国民经济的恢复和建设发挥桥梁与纽带作用。1950年私营工业产值占全国工业总产值的51.8%，私营商业占社会商品机构批发额的76.1%，零售额的85%。除此经济因素之外，各民主党派还拥有大批科技或管理方面的优秀人才和社会精英，其成员所从事的工商业、科教文艺、新闻出版事业等生产实践、文化建设、政治舆论领域对社会建设和发展都具有积极作用。在落后经济基础上建成社会主义离不开民族资产阶级，******在新中国成立前就曾指示团结民族资产阶级，利用有利于国计民生的城乡资本主义因素，才能提高国家落后的经济地位，摆脱帝国主义的压迫。刘少奇同样认为当时的民族资产阶级是较大的社会生产力，强调一切有益于国计民生的私人资本主义生产在一个长时期内对于新中国的进步性、建设性和必须性。

　　中国共产党与各民主党派之间不是非此即彼的对立关系。作为执政党的中国共产党以真诚包容的姿态联合各民主党派，并赋予各民主党派在阶级联盟的民主联合政府中合作者身份和参政地位。******明确指出“我们党和政府是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府，有大事召集各民主党派代表人士开会，共同协商、讨论和决定”。新中国的人民民主政权是包括各民主阶级、各民主党派、各族和其他爱国民主人士的统一战线组织。在民主联合政府里，各民主党派和无党派人士直接参加政府组织，参与国家政权管理。中央人民政府委员会的6位副主席中，共产党员3人，民主党派和无党派民主人士3人：宋庆龄（民革）、李济深（民革）、张澜（民盟）；中央人民政府56位委员中，共产党员29人，民主党派和无党派民主人士27人；政务院4位副总理中，共产党员2人，民主党派和无党派民主人士2人：郭沫若（无党派民主人士）、黄炎培（民盟）；15政务委员中，共产党员6人，民主党派和无党派民主人士9人；政务院所辖4个委员会和30个部、会、院、署、行等机构中，担任正职的共产党员20人，民主党派和无党派民主人士14人。

　　1950年11月，薄一波谈到同党外人士合作共事的四点经验时指出，“与民主人士和其他党外人士要合作好，必须做到四点：“（一）要使党外人士有职有权”；“（二）一切重要决定应有应该参加的党外人士（如部长、副部长等）参加决定”；“（三）有些日常处理的重要事情（如电报、公文）和上级来的指示，下级来的报告，均应使应该看到的党外人士看到，每天在做什么事情他都知道。（四）用人也应与党外人士商酌。党外人士所举荐的人，更应慎重考虑，能用者尽量予以录用”。中国共产党与各民主党派在中央政府机构协商共事的同时，也在中央以外各级地方政府妥善安排各民主党派和无党派人士“有职有权”参与国家管理，使多党合作和协商民主思想在各级国家机关工作中得到落实和实践。

　　中国共产党对于面临的重大问题，通过同民主党派和各界各团体对话与讨论的方式制定共识性和科学化的决策，是中国式协商民主和政党协商的主要实践路径。中央人民政府委员会历次会议的议案都要经过全国政协的协商讨论，如《中苏友好同盟互助条约》、《婚姻法》等议案的制定。在人民政协以外，中国共产党还采取多种组织形式和协商机制容纳不同利益群体，充分体现以协商达成共识的民主精神，根据当时的形势和任务，创造出双周座谈会、协商座谈会和最高国务会议等行之有效的协商方式，就抗美援朝、农业合作化、公私合营、社会主义改造、文字改革、民族地区民主改革等问题进行充分协商。尽管阶级关系已发生深刻变化，但中国共产党和各民主党派通过多种协商方式协调阶级关系和民族关系，为加强社会团结、实现和平改造、顺利过渡作出了突出贡献，对建立社会主义民主政治、恢复和发展国民经济发挥了重要作用。

　　1954年9月第一届全国人民代表大会第一次会议举行，会议通过的《中华人民共和国宪法》是中国第一部社会主义类型宪法，为中国社会从新民主主义过渡到社会主义提供了法律保证，标志着人民代表大会制度的确立，结束了人民政协代行国家政权机关职能的过渡期。从第一届政协到第一届全国人大期间，中国人民政治协商会议具备双重身份和性质，一是代行全国人大职权的国家最高权力机关，二是人民民主统一战线组织，作为多党合作和政治协商的重要机构，担负着参政议政和民主协商的职责。人民政协在代行全国人大政权期间，不仅审议通过了一系列法律、法案，同时经过协商制定多项重要制度和政策，为恢复和发展国民经济、巩固新生的人民政权、促进社会主义革命和建设作出了重大贡献。

　　第一届全国人大召开之前，****中央统战部就已对人民政协在人民代表大会制度建立后的职能进行重新定位。1953年7月制定的《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》指出，“在人民代表大会制实行后，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职权；在此以后它应作为独立的统一战线组织而继续存在，并须在一切必要的地方设立地方组织。”

　　1954年12月，中国人民政治协商会议第二届全国委员会第一次全体会议通过了《中国人民政治协商会议章程》，该章程将政协性质定为：“团结全国各民族、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线组织”。章程总纲调整了人民政协的组织体系，将“政协全体会议”改之为“全国委员会”、“全国委员会常委会”两个层次，还规定了参加人民政协的各单位和个人共同遵守的七项准则、人民政协地方委员会的构成和工作任务等。因此，人民政协既不是国家权力机关，也不同于一般的人民团体，而是中国共产党领导的多党合作的统一战线组织，也是协商民主的重要载体。

　　人民代表大会制度建立后，中国人民政治协商会议作为政治协商机构和统一战线组织继续在国家政治生活中发挥重要作用，对于稳定社会主义过渡时期的政治秩序、进一步扩大人民民主有着积极意义。人民民主统一战线的人民政协和国家最高权力机关的全国人民代表大会同时存在，在国家政治生活中同时发挥巩固民主政治的作用，成为中国社会主义政治制度的重要特色。******也明确指出：“有了人大，并不妨碍我们成立人民政协进行政治协商。各党派、各民族、各团

　　体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要”。一切大政方针都要先经过人民政协全国委员会商讨，然后建议政府具体实施，人民政协以向国家政权机关提交建议、民主监督等方式实现人民民主，有助于缓和社会冲突，加强阶级和党派团结。

　　新民主主义社会时期，我国的政党政治和协商民主制度，从思想认识到内容形式都发生重大变化，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度得到巩固，中国人民民主统一战线工作进入一个新的阶段。这一时期，民主党派在中国共产党的帮助下，组织队伍逐渐扩大，在1950年重新登记的民主党派成员中，民革1500余人，民盟5800余人，民建1600余人，农工党1500余人，民进200余人，九三学社120余人，总计11000余人。在1951年的第二次全国统战工作会议，周恩来与李维汉代表****中央正式提出帮助民主党派发展的建议获得通过，此后，民主党派规模在整体上呈现快速发展的趋势，由1951年初的2万人，发展到1953年初的3.2万人，再到1956年的10多万人。