第32章 政党协商与参政党实践(1)

　　参政党参与政党协商的现状

　　政党协商是中国共产党和各民主党派以及无党派人士之间的协商，中国共产党、各民主党派的发展与政党协商实践之间相互影响、相互促进。各民主党派作为中国特色的参政党，参与中国特色政党协商实践，在其中发挥自身的特有作用，并对自身建设与发展提出相应要求。剖析参政党参与政党协商实践的现状、问题和成效，对于政党协商的长足发展、参政党的长足发展都十分必要。

　　并非参政党的所有活动都具有政党协商的性质，只有以影响执政党决策为目的，参政党与执政党之间存在互动交往过程的活动（此特性由“协商”的内涵所规定），才能称为参政党参与政党协商的行为活动。

　　参政党的政党协商活动应包含以下五层内涵要求：其一，明确的主体。参政党参与政党协商的行为，其行为主体只能是参政党成员（包括党派领导和普通成员），并且要确定是以参政党名义参与的各种协商活动，不包括参政党成员仅以个人身份参加的协商活动，如成员以普通公民或学者身份被选择参与某项听证会，或以社区居民身份参与社区内部事务协商等，都不能称为是参政党实践政党协商的行为。其二，明确的内容。“参政为民”，这是对现阶段参政党性质和地位的本质要求。这种属性决定参政党在与执政党进行协商时，更多以公共利益、公共问题为主旨。其三，明确的程序。协商就是“共同商量以便取得一致意见”，“商量”就是交换意见、讨论。对于协商过程来说，交换意见与讨论是两个前后承接的阶段，也是两个必不可少的环节，如果缺少了交换意见和讨论的这种互动程序，就不是严格意义上的协商，所以有时候参政党虽列席某些会议，如若没有进行意见交换也未参与到讨论过程的话，也不能算作参与了政党协商。其四，明确的目的。政党协商属于高层协商，它的目标直接指向决策，以影响政策和决策为最终目的。其五，明确的对象。参政党进行协商的对象是执政党，而不是别的什么团体或社会，因此诸如党派的社会服务之类的、以社会公众为活动对象的行为就不是政党协商行为。

　　在此界定下，我们对现阶段参政党参与政党协商的内容、渠道、方式、程序、原则等进行了调查与分析。

　　一、协商内容

　　在政党协商中，协商主体是具体协商活动的组织者、承担者，协商客体相对协商主体而言，即协商内容，包括协商议题和协商意见。协商议题涉及党派在协商中在哪些方面、哪些层面发挥作用，协商意见涉及党派在这些方面、层面作用发挥得怎样。在中国特色政党协商中，协商议题范围基本上由执政党决定，参政党基本上就这些议题范围内的议题凝练协商意见参与协商，并对某一方面的议题进入协商有所推动或拓展。理清协商内容，对政党协商开展了哪些议题内容的协商，这些议题内容的协商开展得怎样，才能有一个明确的认识；同时也使参政党对如何更好适应协商议题的要求，凝练好协商意见，有一个明确的认识。

　　（一）协商内容的多种分类

　　要宏观、清晰地把握协商内容，就要对目前协商实践中协商议题内容的分类有个大体把握，并在其中兼顾把握党派协商意见。

　　政党协商议题内容在中发［1989］14号文件、中发［2005］5号文件、中发［2006］５号文件都进行了规定，中发［2005］5号文件规定的内容基本上涵盖中发［1989］14号文件内容，中发［1989］14号文件继续发挥作用在于它规定“对于中央层级的有关协商的要求原则上也适用于****地方党委和参政党地方组织之间的协商活动”，中发［2006］5号文件的内容主要是规定了对政协外部的（国家地方的大政方针及各方面重要问题）、对政协内部的两个方面的协商内容，其对政协外部的协商内容也为中发［2005］5号文件内容所涵盖。根据中发［1989］14文件、中发［2005］5号文件、中发［2006］5号文件三份文件对协商内容的规定及相关内容相互间的关系，政党协商内容大体可以罗列如下：

　　1.对****文件的协商。包括对****全国代表大会、中央委员会的重要文件的协商；

　　2.对重要决定的协商。指对推进改革开放的决定的协商；

　　3.对发展规划的协商。包括对国民经济、社会的中长期发展规划的协商；

　　4.对重大问题的协商。指关系国家全局的协商；

　　5.对法律法规的协商。包括对宪法和重要法律的修改协商；

　　6.对重要人事的协商。指对国家领导人的建议人选的协商；

　　7.对重要问题的协商。指对各类重要问题，包括对统一战线重要问题的协商；

　　8.对人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务的协商。

　　9.对重要文件、重要情况的通报。

　　考虑文件政策的相关规定、学者们的惯常分类方法以及政党协商中所应该体现的政党代表性问题，对协商内容可以作出如下三种分类：

　　一种是依据协商议题内容的目标指向，将协商分为大政方针协商、法律法规协商、重要人事协商、重要事务协商。目前文件政策对协商内容作出规定、区分、阐述时往往潜在地依据这种分类。在这种分类中，法律法规协商、重要人事协商的议题内容及目标指向十分明确，大政方针协商、重要事务协商则需要略加辨析。大政方针协商，从内涵看，是对“重大政务或政策”、“引导事业前进的方向和目标”进行协商，议题内容具有重大性、宏观性、全局性特点，协商目的即为制订大政方针；从外延看，它包括了****重要文件协商、重要决定协商、发展规划协商、重大问题协商。重要事务协商，从内涵看，是对国家社会某一方面的具体工作、地方经济社会的具体发展进行协商，议题内容具有重要性、具体性、局部性特点，协商目的是对具体事务作出决策；从外延看，它包括了重要问题的协商以及人民政协工作的共同性事务、政协内部的重要事务的协商。当然，大政方针协商与重要事务协商，两者内容的重大性、宏观性、全局性与重要性、具体性、局部性都是一个相对的概念，当层级不同时，其性质也会转换，比如对于中央来说是重要问题但对于地方来说却很可能是重大问题；其关键区别在于它是为了制订方针政策，还是为了解决问题并具体执行。在上述罗列的协商内容中，依据协商目标指向分类，则1－4项为大政方针协商，7－8项为重要事务协商，第5项为法律法规的协商，第6项为重要人事协商。

　　一种是依据协商议题内容的性质所属，将协商分为政治协商（与“政治协商制度”的政治协商有别）、经济协商、社会协商、文化协商、生态协商。学者们往往运用政治、经济、社会、文化及生态的分类方法，以分析参政党参政的关注点，进而评断参政党的参政作用。在上述罗列的协商内容中，除了第6项重要人事协商本身只从属于政治协商，以及第8项政协内部事务（比如对于协商、调研等活动的组织的事务）外，第1－4项的大政方针协商、第5项法律法规的协商、第7项重要事务协商（重要问题协商）等等内容项都可以包含政治、经济、社会、文化、生态。

　　一种是依据协商意见内容对利益的代表，将协商分为公共利益协商、具体利益协商。政党的重要属性之一是一定群体的政治组织，代表一定群体的利益。考察参政党在政党协商中的作用发挥，必当考察参政党在协商中的代表性问题。参政党在参政实践包括协商实践中的利益代表性，或者是对公共利益的代表，或者是对特定群体的具体利益的代表。对于参政党而言，其对于具体利益的代表在中国特色政治格局中更具意义。在协商实践中，在****主导发起的协商中，典型如上述1－4项的大政方针协商，参政党必然更多表现为代表公共利益；在参政党发起的协商中，其利益代表性则两者都有可能，但其对特定群体利益的代表一般存在于这类协商中，比如政协平台中的重要事务协商，以及部分法律法规的协商。

　　这三种分类方法从不同的角度对政党协商内容进行区分，以相关文件规定所依据的分类法为主，兼顾后两种分类描述，综合运用三种分类方法描述政党协商内容，对于比较全面地厘清参政党的协商内容，进而比较全面地分析参政党协商作用的发挥是必要的。

　　（二）协商内容的实践情况

　　依据文件规定，中央层级的政党协商原则上也适用于执政党地方党委和参政党地方组织之间的协商活动；在协商实践中，各种协商一般也都在中央及地方两个层面开展。根据对政党协商内容的分类，各类协商情况，分述如下：

　　1.对大政方针的协商。从政党协商实践来看，可以从对****文件的协商来考察大政方针的协商情况，因为重要决定、发展规划、重大问题等议题内容同时也表现为对****文件的协商。

　　对****文件的协商。这里的重要文件，不是普泛意义上的文件，不是公文往来的文件，而是有特定所指。就相关规定来说，中发［2005］5号文件明确规定对****文件的协商是就****全国代表大会、****中央委员会的重要文件进行协商；就实践来说，对****有关文件的协商已经形成协商惯例，这一协商惯例包括文件协商会涉及到的文件项、地方对中央协商的效仿、政府对党委协商的效仿。文件协商就是指****中央、地方党委就****党员代表大会文件及党委其它文件的酝酿、起草、制定，或文件的征求意见稿向参政党征求意见、建议，以完善****文件的行为过程。这些****文件，就其内容来说主要是研究和解决全局性、战略性和前瞻性的重大问题，涉及形势判断、总体部署和原则要求，具有很强的指导性，是****党委、政府制定具体政策、开展实际工作所要遵循的重要依据。

　　中发［2005］5号文件规定，对于“****全国代表大会、****中央委员会的重要文件”要进行协商，要通报重要文件并听取意见，对于前者来说，是在文件定稿之前的协商，以助益于文件的形成；对于后者来说，是文件形成之后的通报，以使参政党了解文件的最终样式及相关情况，以使文件发挥出应有效益，其中意见的听取也应当是助益于文件的实施以及今后的改进。就政治生活来讲这两个方面的内容都很重要，前者事关参政党的意见向政策法规的输入，后者事关参政党对于政策法规的知晓及可能有的相关沟通，但在两者行为过程中，就“协商”所必须有的意见的表达来看，前者更合于协商本义。

　　因为是对****中央文件或****地方党委文件的协商，从协商的发起人来说，无疑是****；从协商方式来说，无疑是****与各参政党之间的直接协商，一般采取座谈会的形式展开。

　　对****文件协商的具体实践情况，从中央层级看，会进行协商的文件项是****全国代表大会的中央委员会的工作报告，****中央委员会的有关多党合作、统一战线的文件、有关****党建的文件、有关经济社会发展规划的文件、有关改革或重大决定的文件等诸项文件。****中央委员会的文件涉及与参政党协商的相比于****全国代表大会的更为广泛。

　　在对****中央两方面的文件协商中，党派意见贯穿“从酝酿、起草、修改到定稿”的全过程的是有关多党合作、统一战线的文件协商。因为参政党是多党合作、统一战线的重要主体之一，多党合作、统一战线的发展与参政党密切相关，凡有这方面的文件出台，都会征求、听取参政党的意见，参政党意见在其中会受到充分的重视，发挥重要作用。中发［1989］14号文件和中发［2005］5号文件这两个有关多党合作的纲领性文件是新时期以来的协商实例典型，是多党合作和政治协商的产物，是集体智慧的结晶。比如中发［1989］14号文件的制定，缘起于民主党派人士的建议；中发［1989］14号文件的起草，其专门小组包括了参政党领导人、无党派代表人士，他们和全国人大常委会、国务院、全国政协、****中央组织部、宣传部、统战部等有关部门负责人一起，充分协商、深刻总结历史经验，在此基础上形成了文件初稿；中发［1989］14号文件的定稿发布，经由反复征求意见和讨论，并经由****中央邀请各民主党派和全国工商联负责人及无党派代表人士进行座谈协商。可以说，中发［1989］14号文件、中发［2005］5号文件等有关多党合作和统一战线的文件，一般都体现了中国共产党、各民主党派和无党派人士的共同意志。这方面的协商及相应文件的制定都因应时事需要，既可能是****应时提出制定文件，也可能是参政党推动制定文件。比如中发［1989］14号文件的产生，就是因为民主党派成员对多党合作问题的建议，邓小平批示“可组织一个专门小组（成员要有民主党派的），专门拟订民主党派成员参政和履行监督职责的方案”而产生。