第48章 加强参政党协商能力建设完善社会主义协商民主(4)

　　提升政党协商的制度化水平，要着力突出参政党特色，发挥参政党优势，使参政党更加有效履行职能。我国的政治体系决定了，参政党是国家社会生活中的一支重要力量。我国宪法明确规定：中国共产党是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。人民民主专政是中国的国体，坚持人民民主专政，就是坚持国家的一切权力属于人民，保障人民按照宪法和法律法规，通过各种形式和途径，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，实现人民当家作主。参政党参加国家政权、参与管理国家事务，其大多数成员属于工人阶级，属于工农联盟的范畴。参政党通过各种形式和途径参与国家事务管理，体现了人民民主专政的社会主义本质。同时，参政党是建设社会主义的一支重要力量。2005年《****中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出，各民主党派同中国共产党长期风雨同舟、患难与共，为中国革命、建设、改革事业作出了重要贡献。在新世纪新阶段，民主党派是各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟，是接受中国共产党领导、同中国共产党通力合作的亲密友党，是进步性与广泛性相统一、致力于中国特色社会主义事业的参政党。民主党派组织各自成员积极参与社会主义现代化建设，反映和代表各自所联系群众的具体利益和要求，同香港特别行政区同胞、澳门特别行政区同胞、台湾同胞和海外侨胞有着广泛联系，是发展先进生产力、社会主义民主政治、社会主义先进文化和构建社会主义和谐社会的一支重要力量，也是实现祖国统一、民族振兴的一支重要力量。参政党通过提案，积极参与社会主义建设。如全国政协十二届一次会议以来，全国政协共接收提案5884件，经审查立案5403件，其中各民主党派中央和全国工商联提案361件，与全国政协十一届五次会议相比增加了13.5%。2013年全国“两会”结束后，全国政协提案委员会协商遴选出的重点提案题目91个。这91个重点提案中，涉及各民主党派中央和全国工商联的提案达52个，占重点提案总数的57%，远远超过《全国政协重点提案遴选和督办暂行办法》中30%的规定。在提案委员会通过调研、视察、办理协商会开展的12个重点提案督办活动中，涉及各民主党派中央和全国工商联的有9个。仅大会期间向****中央和国务院报送的20期《重要提案摘报》中，涉及各民主党派中央和全国工商联提案的就有14期，使提案中提出的一些重要意见和建议得到及时反映。

　　近年来，参政党在参政议政工作方面做了许多有益的探索，创造了丰富的经验，取得了显著的成绩。特别是2005年《****中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年《****中央关于加强人民政协工作的意见》的颁布和实施，对发挥参政党的作用越来越重视，对参政党参政议政的质量和水平要求越来越高，发挥参政党优势、突出参政党特色的任务更加紧迫。实践证明，越是注重发挥特色和优势，集中智慧和力量，就自身熟悉或精通的行业或领域开展调查研究，参政党参政议政的针对性和有效性就越强，取得的效果也就越好。要积极搭建制度平台，提升政党协商的制度化水平，发挥参政党广大成员的积极性和创造力以及他们行业、专业上联系广泛的优势，推动参政党增强做好参政议政工作的活力和凝聚力，探索上下联动、左右互动、资源共享、凝聚合力的体制机制，提高参政议政的能力和水平。

　　提升政党协商的制度化水平，要遵循增量改革、循序渐进的思路，综合考量，稳步推进。从实践来看，当前政党协商的程序、形式与内容，均有力地支撑了政党协商的顺利推进，使政党协商成为中国政治生活中的一大亮点。以制度化来做好政党协商工作，对于当前好的做法，可以坚持并不断完善。在此基础上，执政党和参政党可以共同努力，反复摸索，积极创新，拓展政党协商的制度平台，不断拓展政党协商的形式，积极丰富政党协商的内容，着力健全政党协商的程序，推进政党协商适应国家治理体系和治理能力现代化建设的要求。

　　提升政党协商的制度化水平，要做到有利社会发展，促进政治文明。在中国这样一个超大规模国家，当前的主要问题还在于发展不够，人口多、底子薄，还处于发展的初级阶段，且发展不均衡，城乡发展差距较大，区域发展差距明显，除经济差距外，城乡、区域之间基本公共服务水平的差距也较大，同经济发展相比，社会带来等发展相对滞后，等等。因此，提升政党协商的制度化水平，必须尊重社会发展客观现实，经得起实践的考验，不能搞“一刀切”，要在中国共产党的领导下，尊重多样性，鼓励创新。在提升政党协商制度化水平的实践中，只要有利于调动执政党和参政党的积极性，有利于推进和谐政党关系，有利于执政党建设和参政党建设相互促进，有利于推进决策的科学化、民主化、规范化，有利于体现和发挥中国社会主义政治制度和政党制度的特点和优势，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面，我们都可以去尝试、探索，在实践中反复检验，在发展中不断完善。

　　（二）提升政党协商制度化水平的原则

　　提升政党协商的制度化水平，在遵循“立足国情、突出特色，循序渐进、有利发展”的主旨下，只有做到顶层设计与基层创新相结合、挖掘现有制度资源和开发新的制度平台相结合、制度建设与支撑体系相结合，才能使我国的政党协商走上规范化、制度化、程序化的轨道。

　　1.顶层设计与基层创新相结合。2012年12月31日，习近平总书记在主持十八届****中央政治局就坚定不移推进改革开放进行第二次集体学习时，强调指出，改革开放是前无古人的崭新事业，必须坚持正确的方法论，在不断实践探索中推进。摸着石头过河，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法。摸着石头过河就是摸规律，从实践中获得真知。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。要加强宏观思考和顶层设计，更加注重改革的系统性、整体性、协同性，同时也要继续鼓励大胆试验、大胆突破，不断把改革开放引向深入。同时，习近平同志还强调，改革开放是亿万人民自己的事业，必须坚持尊重人民首创精神，坚持在党的领导下推进。习近平总书记的讲话，在谈及深化改革开放的思路时，提出了改革的新思路。这一思路，也是提升政党协商制度化水平的具体路径，即在加强顶层设计的同时，尊重基层创新，尊重人民群众的首创精神。只有使顶层设计和基层创新有机结合起来，才能确保提升政党协商的制度化水平，既有国家层面的推动，又有基层工作的促动，二者相互促进，共同助推中国政党协商的良性发展。

　　在维护中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度的前提下，完善政党协商的体制机制，我们尤其要加强宏观思考和顶层设计。诺斯1994年在《制度变迁理论纲要——在北京大学中国经济研究中心的演讲》中分析了制度变迁及其两种途径。他认为，制度变迁是一个制度不均衡时追求潜在获利机会的自发交替行为。制度变迁过程既可以由政府引入法律、政策和命令强制进行，也可以由个人或自愿团体为响应获利机会自发倡导、组织和实行，即国家在追求租金最大化目标下通过政策法令实施的强制性制度变迁和人们在制度不均衡时追求潜在获利机会的诱致性制度变迁两种类型。强制性制度变迁是以政府（包括中央政府或地方政府）为主体、自上而下、具有激进性质的制度变迁类型。由于政府制度安排的力量比较大，因此，制度出台的时间短、制度实施时推动力度大，政府的权威能保证制度安排较好的运行。但是，这种制度变迁方式不是相关利益主体通过重复博弈形成的，“决策者或影响决策的利益集团会利用制度供给的机会为自身牟利”，信息不对称下的“搭便车”行为不可避免。另外，政府的制度安排基于经验而有可能不是根据现实的需要，不适应制度环境而出现低效率的现象不可避免。诱致性制度变迁是以微观经济行为主体（如农民、居民、企业等）为主体、自下而上进行的一种制度变迁类型。在这种制度变迁过程中，处于基层的行为主体因为发现潜在获利机会而先有制度需求，然后自下而上产生对制度的需求或认可，直至影响决策者安排更好的制度。所以，诱致性制度变迁具有边际革命和增量调整性质，是一种渐进的、不断分摊改革成本的演进过程。从这个层面上讲，强制性制度变迁即自上而下的制度建设，诱致性制度变迁即自下而上的制度建设，二者各有优势，但也有其不足之处。在当下中国社会背景下，由国家层面推动强制性制度变迁，加强政党协商的机制建设，是推动政党协商发展的强大驱动力；在实践中创新，自下而上推进政党协商的体制机制建设，则为政党协商的发展提供内生动力。二者相互结合，才能为政党协商体制机制建设提供充足动力。

　　同时，在加强政党协商的实践中，近些年涌现出了一些好的典型好的经验，值得关注并推广。如，****中央主要领导人根据形势需要，不定期地邀请民主党派主要领导人和无党派代表人士举行高层次、小范围的谈心活动，就共同关心的问题自由交谈、沟通思想、征求意见。由中国共产党召开民主党派、无党派人士座谈会，通报或交流重要情况，传达重要文件，听取民主党派、无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题。如湖北省的党外人士双月座谈会，由****湖北省委每两月一次召开有各民主党派、无党派人士等参加的座谈会，共同研讨本省经济社会发展的若干重大问题。又如，广东省2010年出台了《****广东省委政治协商规程（试行）》，广东省各级党委切实把政治协商纳入决策程序，充分发挥党委在政治协商中的领导地位和主导作用。广东各级党委、政府、政协和各民主党派认真贯彻落实，推动多党合作和政治协商工作逐步迈上制度化、规范化、程序化轨道，各项协商活动更加规范、更加常态、更加有效。以此而言，尊重地方经验，吸收地方创新，加以总结、形成理论和制度成果，加以推广应用，必能形成广渠道、多层次、全方位的政党协商的制度平台。

　　2.挖掘现有制度资源和开发新的制度平台相结合。提升政党协商的制度化水平，在于充分发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的优势，在于突出中国政党协商的特色，使之成为社会主义协商民主的重要载体，驱动中国协商民主乃至民主政治的发展。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为一种崭新的政党制度，它凝结了中国人民的政治智慧和政治经验，是马克思主义基本原理与中国实际相结合的伟大创造。这一基本政治制度，呈现以下三个方面的鲜明特色。一、在制度建构上是一党执政多党参政。“在急剧的社会变迁过程中，没有培育体制性的反对力量，而是借助各种传统的体制、制度和组织资源，不断地建立各种新兴社会力量与执政党和政府的制度化联系机制，其中民主党派（参政党）的合法发展和共产党领导的多党合作制度就成为保持中国社会政治稳定的特殊机制。”二、在政党关系上是亲密友党而非对手。“在社会日趋分化的过程中，没有倡导竞争性政党关系，而是通过人民政协的组织形式和组织优势，将各党派及不同的社会力量吸纳到人民政协中来，通过人民政协实现共产党与其他党派的政治协商和民主监督，达到既有效地整合各种社会力量，又保持和谐稳定的政治局面。”三、在运行机制上是多党合作而非竞争。1989年《****中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》将各民主党派和无党派人士明确界定为参政党，这是在“亲密友党”这一概念上的再次升华。执政党和参政党，在管理国家事务上面，是多党合作的关系，而非对手或竞争关系。可以说，这一多党合作和政治协商的框架，界定了参政党的丰富内涵，即在政治方向上，是始终坚持中国特色社会主义道路的参政党；在政党关系上，是与****风雨同舟、通力合作的参政党；在目标追求上，是始终致力于中国特色社会主义事业的参政党；在基本属性上，是进步性与广泛性相统一的参政党。由此，这一政党制度具有符合国情的明显优势，即既有利于整合各方利益，实现民主决策，又有利于避免多党竞争、互相倾轧造成的政治不稳定和政治运行低效率，又有利于克服一党制下缺少监督造成的弊端。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，为政党协商创造了很好的制度框架。同时，在政党协商的现有框架下，如全国政协的“双周座谈会”，也是一个比较成功的经验。对此，珍视传统政治资源，在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的基本框架下，依托这一制度平台，充分挖掘现有制度资源，使这一制度更好地容纳社会主义协商民主的发展，使这一制度更好地成为政党协商发展的基础，是在提升政党协商制度化水平时必须遵循的准则。

　　在当前政党协商的实践中，由于制度供给不足、缺乏刚性、流于形式，影响和制约了政党协商的广度、深度和效度。为此，提升政党协商的制度化水平是现阶段我国政党制度仍然面临的重要任务。例如，在协商内容方面，对于协商内容的表述比较模糊，如“重要方针政策及重要部署”、“重要的地方法规草案”、“重大问题”、“重要事务”等，这样的表述具有很大的不确定性，导致实际操作也出现一定的随意性。在协商程序方面，很多重大事项未能真正做到协商在决策之前。在协商形式方面，仍然可以作更大努力，除了会议协商、提案协商之外，还可以在网络技术条件下拓展更加符合实际、更能有效运转的协商形式。可以说，在协商形式、内容和程序方面，我们仍然有很大的空间可以作为，可以探索，通过丰富形式、拓展内容、规范程序，使政党协商在多党合作和政治协商中内涵更丰富，制度更加健全，使之作为社会主义协商民主的重要形式，发挥推动中国协商民主发展的更大作用。