第50章 加强参政党协商能力建设完善社会主义协商民主(6)

　　但是，在政党协商的实践中，还存在很多问题和不足，如在实践中，政党协商的制度化水平滞后于时代发展的要求以及对参政党增长的的参政诉求难以满足；制度本身不规范、不科学，且缺乏刚性；一些地方由于没有科学规范的程序设计，政党协商常常容易流于主观和随意，想协商就协商、不想协商就不协商；政党协商在现实运作中往往造成协商归协商、决策归决策两张皮的现象。从中国共产党领导的多党合作和政治协商制度应有的功能和发展趋势来看，与这一制度的现实实践之间，存在不小的落差。这种种表现，在客观上削弱了政党协商的作用，甚至使政党协商在一些人的观感中沦为一种可有可无的形式；等等。这些问题的出现，不仅使政党协商得不到有效的落实，更加严重的是，抑制了民主党派成员的积极性，有可能使人民群众对中国共产党领导的多党合作和政治协商制度产生误解，甚至带来负面的评价。随着中国政治体制改革的不断推进和社会主义民主政治的日益发展，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也必须在民主政治发展的理论探索和政治实践中不断丰富形式，充实内容，突出主题，激发活力，才能更加巩固，更加行之有效地服务于中国民主政治的稳定发展。为此，中国共产党和各民主党派有共同的责任，巩固和发展多党合作和政治协商制度，使这一项制度在社会主义的民主政治实践中更加有效地运转起来，充分发挥这一基本政治制度的作用与功能。

　　推动政党协商成为国家治理体系的重要组成部分，就必须按照中国共产党十八届三中全会通过的《****中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的要求，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，使民主党派在党和政府的决策之前和决策实施之中，担当起应有的角色，确保民主党派参政议政和民主监督的职能落到实处。

　　一是要更加充分地发挥民主党派成员和无党派人士在国家政权中的参政作用，尤其是要发挥民主党派代表人士的参政作用。《****中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（2005年5号文件）明确要求，要积极推动民主党派成员、无党派人士参与人民代表大会，担任国家和政府领导职务，各级法院、检察院要逐步选配符合任职条件的民主党派成员和无党派人士担任领导职务，以及在人民政协中的作用。在这一原则性要求下，当前更应该发挥民主党派代表人士的引领作用。要树立以用为本的人才观，切实为各领域、各层次民主党派代表人士干事创业、实现价值创造条件。要有用人所长的胆识，解放思想、拓宽视野，不拘一格、惟才是举，最大程度地发挥民主党派代表人士的聪明才智，做到扬其所长、优势互补。要有放手使用的魄力，确保党外干部有职有权、有责有为，鼓励支持他们大胆工作，各显其能、各尽其才。要坚持以用量才的尺度，把实践效果作为第一评价标准，激励和推动党外代表人士投身经济社会发展的生动实践，立足本职建功立业，关注国事建言献策，使人才优势充分体现、创造活力竞相迸发。

　　二是要加强政府同民主党派的联系。在政府决策和执行中，要按照中国共产党十八届三中全会在论述构建程序合理、环节完整的民主体系时提出的“加强中国特色智库建设，建立健全决策咨询制度”的要求，充分发挥民主党派“人才库”的作用，使民主党派的人才参与到政府政策过程中来。国务院和地方各级政府应根据需要，形成机制，定期召开有民主党派负责人和无党派人士参加的座谈会，就拟提交人民代表大会审议的政府工作报告、有关重大政策措施和关系国计民生的重大建设项目征求意见，通报国民经济和社会发展的有关情况。政府召开全体会议和有关会议，在不违背相关要求的前提下，可视情况邀请民主党派负责人和无党派人士列席；政府组织的有关廉政建设、社会治安综合治理和规范市场经济秩序等检查工作，可根据需要邀请民主党派成员和无党派人士参加。政府有关部门要根据工作业务范围同相关民主党派建立和加强联系，重要专业性会议和重要政策、规划的制定，根据需要邀请相关的民主党派负责人参加。政府参事的聘任，以民主党派成员和无党派人士为主体，发挥他们参政议政、建言献策、咨询国是、统战联谊的作用。

　　三是要充分发挥民主党派民主监督的职能。要进一步拓宽民主监督的渠道。党委主要负责人要定期召开会议，听取民主党派负责人和无党派人士对领导班子及其成员的意见；每年就党风廉政建设和反腐败工作向民主党派通报情况，听取意见；进一步完善特约人员工作制度，拓宽政府部门和司法机关聘任特约人员的领域，明确特约人员的职责和权利，切实发挥他们的作用；党委和政府开展的就贯彻执行中央重要方针政策情况和党风廉政建设情况的检查、其他专项检查和执法监督工作，可邀请民主党派负责人参加。党委要切实完善民主监督机制，自觉接受监督。要在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度，及时通报重要情况和重大问题，畅通民主监督的渠道；对民主党派提出的批评意见要认真研究，及时反馈。党委及其领导干部要真诚接受民主党派的监督，鼓励和支持民主党派做到知无不言、言无不尽，并勇于坚持正确的意见，做中国共产党的诤友；要保护民主党派和无党派人士民主监督的正当权利。

　　由此可见，政党制度作为现代国家治理体系的重要支撑，将政党协商纳入国家治理体系的范畴，既是中国共产党科学执政、依法执政、民主执政的现实需要，同时，有利于规范政党协商的运行与发展，有利于发挥参政党的特色和优势，从而规范政府决策与政策施行，丰富和完善国家治理体系，提升国家治理能力，促进治理能力现代化。

　　（二）发挥人民政协作为政党协商重要渠道的作用

　　2006年的《****中央关于加强人民政协工作的意见》指出，人民政协的参政议政是人民政协履行职能的重要形式，也是党政领导机关经常听取参加人民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士的意见和建议、切实做好工作的有效方式。这给人民政协作出了准确的定位。《****中央关于加强人民政协工作的意见》还强调，各民主党派和无党派人士是人民政协的重要组成部分。要充分发挥人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构的作用，支持各民主党派和无党派人士参与国家重大方针政策的讨论协商及其履行职责的各种活动。这一文件，从内涵上讲，也突出了人民政协作为政党协商的重要地位和作用。中国共产党十八届三中全会进一步指出，“构建程序合理、环节完整的协商民主体系，拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”具体而言，要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”，并提出了相应的发展方向，即“完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。”

　　推进人民政协制度的健全和完善，是挖掘现有制度资源的重要内容。人民政协是社会主义协商民主的重要渠道，而政党协商是社会主义协商民主的重要形式，所以，人民政协也是当前政党协商的重要渠道。但是，从实践来看，人民政协作为政党协商的重要渠道，也存在诸多问题，尤其是人民政协的法制化不够，制约和影响了人民政协功能的发挥。从宪法和法律层面确认人民政协制度，对人民政协的性质、地位、作用、委员产生方式、运行程序给予具体的规定，方能发挥人民政协制度的功能和作用。

　　第一，推进人民政协制度的法制化建设。从某种程度上来说，虽然人民政协内部有许多规范和条例，但是从人民政协制度在国家政治制度层面的定位，以及人民政协在政党协商中的地位和作用，尚无明确的法律加以规范，可以说，人民政协层面的社会主义协商民主的法律体系还没有建立起来，“为了使人民政协在协商民主中有效地发挥作用，对协商的具体内容、程序、方式等，应该以法律的形式加以规定，为各方协商主体搭建一个公平、公正的协商对话的平台，通过协商主体之间的真诚的交流与互动，达成合意，实现共赢，以提高协商民主的可操作性和实效性，更好地发挥出人民政协在协商民主中的作用，推动中国特色社会主义协商民主的发展。”为此，要着力完善人民政协在发展协商民主中的法律保障机制。“我国关于选举民主的法律体系比较完备，而有关协商民主的法律体系还没有建立起来。为了使人民政协在协商民主中更好发挥作用，有必要从法律上明确人民政协协商民主之定位，从而使人民政协的协商民主不仅具有政策依据，而且具有法律依据。”作为政党协商渠道来说，人民政协运作的常态化、制度化、法制化，是推动政党协商发展的重要保障，是规范政党协商运行的必要基础。

　　第二，建立健全运行机制。要通过完善体制机制建设，推动人民政协作为政党协商渠道的良性运作。具体来说，要完善会议制度和议事程序，尊重和保障各民主党派在政协的各种会议上以本党派名义发表意见的权利；要创造各种制度支撑，提供相应的行政协助，尊重和保障各民主党派和无党派人士开展视察、提出提案、举报、反映社情民意以及参与调查和检查活动的权利；要明确和规范人民政协的组织建设，保证民主党派成员和无党派人士在政协委员、常务委员和政协领导成员中占有较大比例，政协各专门委员会要有民主党派和无党派人士参加，政协机关中应有一定数量的民主党派和无党派人士担任专职领导职务，并做到有职、有权、有责。

　　（三）完善政党协商的工作机制

　　从协商形式、内容、程序上着手，完善政党协商的工作机制，尤其要注意做到顶层设计与基层创新相结合、挖掘现有制度资源和开发新的制度平台相结合。惟其如此，才能形成中央规划与地方探索上下互动的渐进化的制度建设之路，推动政党协商稳步发展。

　　1.拓展政党协商的形式。关于政党协商形式，目前的制度化方式主要表现为民主协商、谈心会、座谈会，政协各种会议、专题调研报告、政协委员提案等。多样化的政党协商形式，很好地体现共产党作为中国特色社会主义事业领导核心，改善党的领导方式和执政方式，能够很好地发挥“共产党执政，参政党参政”的多党合作和政治协商的功能与作用，体现参政党“立党为公，参政为民”的宗旨。但是，与政党协商的充分发展之间，共产党和参政党还有很多可以改进的空间。拓展政党协商的形式，我们可以从顶层设计与基层创新两方面着手，勇于创新，敢于尝试，积极探索其他协商形式，寻求适合全国和地方实际情况的政党协商形式，构建多层次、多领域的协商格局。具体而言，本文认为有两种思路可以尝试。

　　第一，即简化、合并政党协商形式，使政党协商更具有可操作性。政党协商的有效发展，并不一定取决于协商形式的多寡。中国共产党十八届三中全会指出，要推进协商民主广泛多层制度化发展。为此，可以将协商形式简约化之后，通过制度的形式固定下来，以避免各种协商形式之间由于协商内容不同而造成的“打架”现象，使协商更有针对性、实效性。

　　第二，在现有政党协商形式的基础上，增创新的政党协商形式，拓展政党协商渠道，从而达成各种协商形式各有侧重、相互配合的多领域的协商格局。通过制度化的形式，明确规定哪种协商内容使用哪种协商形式，使协商形式和协商内容相匹配，形成统一、规范、有序的协商格局。如，可以明确规定党委同各民主党派、无党派人士政治协商的形式，可以将现有的协商形式加以扩展，增加书面建议等形式，确定民主协商会、高层次、小范围谈心会、专题座谈会、通报会、书面建议等几种形式。党委在人民政协渠道同各民主党派和各界代表人士开展的政党协商，可以明确以下几种形式：政协全体会议、政协常务委员会会议、政协主席会议、政协专题协商会、政协党组受党委委托召开的专题座谈会、政协专门委员会会议、政协秘书长会议、政协内部协商会议、书面协商等九种形式。

　　这两种思路有其共同的出发点和落脚点，即既能充分实现政党协商，又能使政党协商确实起到应有的作用。无论哪种思路，在政党协商的实践中，都可以也应该积极探索，只要有利于完善中国特色民主政治体系、有利于改进治理方式和提升治理能力、有利于更加活跃有序地组织协商、增加协商密度、提高协商成效，均可进行有益的创新和尝试。

　　2.明确政党协商的内容。在推进政党协商的实践中，许多地方都作出了一定程度的创新。将成熟的地方经验上升为国家层面的具体制度，则是拓展政党协商内容的一条有效途径。因此，我们认为，明确政党协商的内容，就要在政党协商方面兼顾公益性和代表性，兼顾服务性和特色性，避免协商内容之间的失衡，真正起到让执政党改进治理方式，让参政党“突出特色、发挥优势”的良好作用。

　　具体而言，明确政党协商内容，在当下可以从以下几方面着手：

　　一是对现有的政党协商中的表述如“重要方针政策及重要部署”、“重要的地方法规草案”、“重大问题”、“重要事务”等进行明确界定，增强协商内容的刚性，确保政党协商内容充实。以上模糊表述，往往在实践中造成界定不清而未能协商，或者造成协商的形式主义现象。对于必须经过政党协商的内容，可以通过制度化的形式，加以明确规定。特定的协商内容需要有特定的协商形式相配套，惟其如此，政党协商才能获得实质性意义。