正文 第四节

5.专业官吏的兴起

和这些状况相反，近代官吏团体已发展成一支高度素质化的专业劳动力，经过长期的预备性训练后各有专长。近代官僚集团出于廉洁正派的考虑，发展出一种高度的身份荣誉意识，若是没有这种意识，可怕的腐败和丑陋的市侩习气，将给这个团体造成致命的威胁。没有这种廉洁正派，甚至国家机构纯粹技术性的功能也会受到威胁.国家机构对于经济的重要性，一直在稳步上升，尤其是随着社会化的扩大，这种重要性还会得到进一步的加强。

在美国，由于总统选举的结果，使得成千上万的官员大换班，甚至波及下层邮差，由此造成由猎取宫职的政客实行业余水平的行政管理，行政人员根本不知道专业的终身文官制为何物，不过这种业余行政方式，长期以来已被“文官改革法案”搞得千孔百疮。行政管理中纯粹技术性的、无法推诱的需要，一直在决定着这一发展。

在欧洲，建立在劳动分工基础上的专业官员，经过五百年的逐渐发展而出现。意大利的城市和领地开其先河，君主国中的先行者，则是诺曼人征服者的国家。但是，迈出的决定性一步，却同君主的理财有关。从马克西米连皇帝的整伤朝政，我们可以了解到，在这个领域，即使面对极端紧迫的压力和土耳其人的统治，官吏要想废黝君主是多么难以成功.财政领域最难以承受那些一知半解的统治者—当时的统治者充其量不过是名骑士。战争技术的发展呼唤着专家和专业化的官吏，司法程序的细密化，也要求有训练有素的法律专家。16世纪时，在较先进的国家，专业官吏在战争、财政和法律这三个领域取得了明确的胜利。就在君主专制主义凌驾于身份等级制度之上的同时，君主大权独揽的统治也逐步让位于专业官吏体制。正是这些官吏协助君主取得了对贵族等级的胜利。

和具备专业训练的官吏崛起的同时，“政治领袖”的发展也告实现，尽管这其中的转变远不是那么易于察觉。当然，在这个世界上，无论什么年代或什么地方，都存在着这种有实际决定权的君主顾问。在东方，为了使苏丹尽可能远离因施政成败而承担的个人责任，设置了“大宰相”这一典型的人物。在西方，马基雅维里时代的查理五世在位时，主要是受威尼斯使节所写的报告影响，外交首先变成了一种自觉培养的技艺。在专业外交官的圈子内，人们怀着极大的热情阅读威尼斯使节的报告。擅长于这门技艺的人，主要是那些受过人文主义教育者，相互之间以内行知交相待，一如中国战国晚期的那些文人政客。对包括内政在内的整个政策从形式上进行统一指导的必要性，最终因形势所迫而出现，只能以宪政体制的发展为条件。当然，有些个人，如君主的顾问或事实上的领袖，一再出现于既往的历史中。但是，即便在最先进的国家，行政机构的组织最初是循着其他途径演进的。合议制的最高层行政机构已经出现。从理论上说，他们在君主本人的主持下开会，由君主做出决定，事实上这种形式却在逐渐退化，这种合议制导致了意见的对立，以及由此产生的多数票和少数票。除了官吏和最高权力机构外，君主还在身边网罗了一批纯粹的私人亲信—“阁僚”，对国务顾问或无论什么名称的最高国家机构的决议加以考虑之后，通过这些阁僚做出决定。君主日甚一日地落到业余政客的地步，他力求利用合议制和阁僚，从受专业训练的官吏难免会不断增加的工作重负解脱出来。但他仍尽力将最高领导权掌握在自己手中。在专业官吏和一人独裁统治之间的这种潜在斗争，是无处不在的。直到议会和政党领袖的权力野心露面后，这种情况才发生了变化。十分不同的条件导致了极其相似的结果，尽管其中有些可想而知的差别。无论在什么地方，只要王室手里依然握有实权，如德国这个特别突出的例子所示，君主的利益便会同官吏团体的利益结为一体，共同对抗议会及其权力要求。官吏也希望领导的位置，即大臣的职位，由自己人来把持，因此将这些职务立为官职升迁的目标。从君主这一方面看，他的利益所在，是能够根据自己的判断，从各级忠诚的官吏中任命大臣。而这两派势力的共同利益，是希望看到政治领导以团结一致的方式对抗议会，因此也希望看到合议制被一个单一的内阁首脑所取代。进一步说，君主为了以纯粹形式的方式摆脱党争和党派攻击，他需要有个人来掩护他，为他承担恶人，也就是说，回答议会的质询和与政党进行谈判。这些利益向着同一个方向发挥作用：促使一个大臣出现，对官吏团体实行统一的领导。

有些地方，譬如在英国，议会获得了凌驾于君主之上的权力，议会权力的发展甚至更有力地作用于国家机构的统一这个方向。在英国，“内阁”以议会中的唯一首脑作为其“领袖”，在该党控制着多数时，内阁便成了一个党的委员会。这种政党的权力不为正式的法律承认，但事实上，只有它具备政治上的决定权。官员的合议机构本身并不是实际统治权力的机关—政党才是这样的机关—因此也不可能是真正的统治权之所在。执政党需要一个常设的组织，其成员只由它的实际领导人组成，这些人秘密地讨论各种事务，以便对内维护权力，对外能够从事重大的政治活动。所谓内阁，不过是这样一个组织而已。然而，在同公众的关系，特别是同议会成员的关系方面，政党需要有个对所有决定负责的领袖—内阁首脑。英国的制度已经以国会内阁制形式，为欧洲大陆所采纳。只有在美国和受美国影响的民主制中，才建立了相对于这种制度而言十分异样的制度。美国的制度，是将获胜政党中那位直接民选的领袖，放在官僚机构首脑的位置上，而这些官员全是由他任命，只有在预算和立法问题上，他才受制于“国会”的同意。

政治发展成为一种“经营”,要求在由近代政党发展出来的斗争方式方面，做到训练有素。政治的这一发展，决定了公共官员分为两类，这两类人虽然没有严格的界限，他们的区别却是十分明确的。这两类人的一方是行政官吏，一方是“政治”官吏。“政治”官吏，按这个词的真正含义，经常可以根据一个事实，从其外表上辨认出来：他们任何时候都可以被随意调动，他们可以被撒职，或至少被“暂时停职”。他们就像法国的外省长官或其他国家类似的官吏一样，同承担司法职能的官员的“独立性”形成鲜明对比，在英国，一旦议会多数发生变化，并使内阁也随之发生变化，有些按照固定的惯例退职的官员，他们也属于这个范畴。通常在他们中间还有一些人，其职责包括一般的“内政”管理。这些政治成分承担的主要任务，是在国内维持“法律和秩序”，因此也是维持现有权力关系的任务。在普鲁士，根据普特卡默的告示，这些官吏要想不受遗责，有义务“代表政府的政策”。他们也像法国的外省长官一样，被用作影响选举的官方工具。说到担任官职要求受过大学教育、专门的考试和专门的预备期，德国制度中的大多数“政治”官吏同其他国家相比，具备同等的资格。在德国，只有政治机构中的首脑，即大臣们，才不具备这种近代文官的专业特征。甚至在旧体制下，一个并未进过高等教育学府的人，也可出任普鲁士的教育大臣，而你若是想成为一名参事官，从原则上说，却必须以通过指定的考试作为基础。专家、训练有素的司长和参事官同他们各自的上司，例如同普督士教育部的阿尔多夫相比，对于各分支机构中真正的技术性问题，当然有着无比丰富的知识。结果，在所有日常事务提出的要求方面，各分支机构的领导要比部长们更有权力，这种情况并非没有一点道理。部长不过是那些政治权力大人物们的代表，他必须代表这些有权有势的政治团伙，他必须接受他手下的专业官员提出的措施，或是从政治方面对他们下达指导性命令。

在私有制经济的企业中，悄况也十分类似。真正的“主宰者”—聚集一堂的股东们，对生意经营所能发生的影响，就像受专业官员统治的“人民”一样微乎其徽。决定企业政策的人，也就是受银行控制的董事会，只下达指导性命令和选择经理人员，他们本身在技术上没有能力去领导企业。可见，革命国家目前的结构从原则上说并没有表现出什么新鲜东西。它将凌驾于行政部门之上的权力，交到不折不扣的业余人士手里，他们利用对机关的控制权，只想把专业官员当做执行的头脑和手来使用。目前这种制度的困难还不在这里。不过我们所关心的，并不是这些困难，而是想搞明白，那些职业政治家，包括政治“领袖”和他们的追随者，有什么典型的特征。他们的性质已经发生了变化，今天，在不同的情况下，他们之间也大不相同。

我们已经知道，以往“职业政治家”是在君主同贵族等级的斗争中发展起来的，他们为君主效力。我们来简略地谈谈这些职业政治家的主要类型。

6.职业政治家的来源

面对贵族等级，君主要从这个等级之外寻觅政治上可资利用的阶层。在这些阶层中，首先可以举出僧侣阶层。除了中世纪的基督教地区之外，这个阶层还存在于西印度、东印度、信奉佛教的中国和日本、信奉喇嘛教的蒙古。僧侣在技术上可资利用，是因为他们能识文断字;婆罗门、佛门僧人和喇嘛被引人宫廷，主教和教士被聘为施政顾问，这种情况的出现，是着眼于获得一支能读会写的行政力量，皇帝、君主和可汗们可以将他们用于同贵族集团的斗争。同反抗领主的封臣不同，僧侣，尤其是恪守独身的僧侣，他们处在正常的政治和经济利益的运行之外，不会出于私利或子孙的利益，被权力斗争所诱惑，僧侣由其身份所决定，同君主的行政管理工具是“分离”的。受过人文主义教育的文人，构成了第二个这样的阶层。曾经有过一段时间，人们学习用拉丁语进行演讲，用希腊文作诗，目的是要成为君主的政治顾问，最理想的是成为一名谏臣。这是人文主义学派第一次勃兴的时代，是君主奖掖专业“诗学”的时代。在我们看来，这是一个过渡时期，它对我们的教育制度产生了持久的影响，但尚未产生更深一层的政治结果。东亚的情况有所不同。中国的士大夫是—毋宁说从一开始就是—同我们文艺复兴时期的人文主义者类似的人物：他是在远古语言的不朽经典方面训练有素并科考过关的文人。各位读一下李鸿章的日记便会发现，他最引为自豪的，就是自己的诗赋和出色的书法。这个阶层，利用取法乎中国古代而发展出来的一套规矩，决定着整个中国的命运。如果当年的人文主义者哪怕有少许机会得到类似的影响力，我们的命运也许会和中国差不多。

第三个阶层是宫廷贵族。在君主成功地剥夺了贵族作为一个等级的政治权力之后，他便把这些贵族拉进宫廷，让他们担任政治或外交方面的职务。我们的教育制度在17世纪的转变，就部分取决于这样一个事实：作为职业政治家的宫廷贵族，取代人文主义学者，进人了君主臣僚的行列。

第四类为英格兰的制度所特有。在那里出现了一个由小贵族和城市食利者组成的显贵阶层，用术语来说，他们被称为“绅士”。英格兰的绅士所代表的这个阶层，君主最初是要争取他们以对抗那些贵族爵爷。君主赋予这个阶层拥有“自治”的职权，后来他本人又变得日益严重地依赖这些人。这个绅士集团，基于个人的社会权力的利益，不取报酬地接过了地方行政的全部职权，从而一直保持着对这些职权的占有。这个绅士阶层将英国从官僚化中拯救出来，而这种官僚化的命运，欧洲大陆的所有国家皆未能幸免。

第五个阶层，即大学里训练出来的法律学家，为西方，尤其是欧洲大陆所特有，他们对这个大陆的整个政治结构有着决定性的意义，经罗马的官僚制国家改造后的罗马法，对后世所产生的巨大影响，再清楚不过地表现于这样一个事实：无论在何处，以促进理性化国家的发展为方向的政治革新，一概是由受过训练的法律学家所发动。这一现象也出现在英格兰，尽管在那里，法律学家庞大的全国性行会组织妨碍了对罗马法的接受。在世界的任何其他地区。都看不到与这一过程类似的现象。

在印度的弥曼萨学派中，理性的法律思维端倪俱在，伊斯兰教也不乏对古代法律思想的进一步培育，但所有这一切，都未能阻止理性的法律观念被神学的思维方式所淹没。首先是司法诉讼的程序，在印度和伊斯兰教中一直未能达到充分的理性化.仅仅是由于意大利的法律学家借用了古代罗马的法理学，才使得这种理性化得以在欧洲大陆出现。罗马的法理学，是一个从城邦国家上升至主宰世界地位的政治结构的产物—一个性质十分独特的产物。中世纪后期《学说汇编》的法律专家和教规专家，他们的“现代用法\\\"中混杂着一些来自法律学家和基督教思想、后来被世俗化了的自然法学说。意大利的城市执法官、法国王室的法律学家(他们为皇权清除领主的统治建立了形式的手段)、主张主教会议至上论的教规学者和神学家(他们从自然法的角度思考问题)、欧洲大陆君主的宫廷法律学家和学院派法官、荷兰的自然法学教授和反抗王权者、英国王室和议会中的法律学家、法国高等法院里的穿袍贵族,最后还有法国大革命时代的律师，这些人中间都存在着法律理性主义的伟大代表。

缺少这种法律的理性主义，绝对专制国家的兴起就像法国大革命一样，是难以想象的。各位如果浏览一下法国高等法院的谏议册，或16世纪至1789年法国三级会议的陈情书，你随处都可以看到法律学家的这种精神。如果你观察一下法国国民议会成员的职业构成，便可发现，尽管这些成员是按照平等参政权选举产生，其中却只有一位无产者、寥寥几名资产阶级实业家，和一大批各种各样的律师。没有这些人，激励着激进知识分子及其各种方案的特殊精神，便是难以想象的。自从法国大革命以来，近代法律家和近代民主便水乳交融密不可分。从我们今天的含义看，作为一个独立身份阶层的律师。也是唯独在西方才存在。从中世纪开始，在诉讼理性化的影响下，他们从日耳曼形式主义的法律程序中的代辩人发展而来。

自政党兴起之后，律师在西方政治中所起的重要作用并非偶然。通过政党来经营政治，就意味着通过利益集团来经营政治。我们很快就会看到这其中的含义。训练有素的律师，擅长为客户的利益做有效的辩护，在这方面，律师就像敌国宣传所显示出的优势一样，要优于任何“官吏”。他肯定能够利用逻辑上软弱无力的证据，为诉讼案件找到根据，从而打点官司，从这个意义上说，该案件是“证据虚弱的”。只是由于他技巧性地为案子提出了“强有力的证据”，才使他得以获胜。不过，即使一个案子具备逻辑上有力的证据作为支持，也只有律师能够为其作成功的辩护。作为政治家的文官，由于辩护的“虚弱”，使一件各方面都有利的事情变成了“证据虚弱的”事情，这种情况真是屡见不鲜。这就是我们不得不经历的事情。实际上，如今的政治，极大程度上是在公众之中利用言辩和文字来操作的。增强文字的效果，恰好是适合于律师来做的工作，而不是完全适合文官的工作。文官不是煽动家，他的目标也不是变成煽动家。如果他试图变成煽动家，通常他也只能成为十分差劲的煽动家。

真正的官吏，就其适当职责而言，是不能投身于政治的，在评价我们的旧政权时，这一点至关重要。他的适当工作应是从事无党派立场的“行政管理”。这也适用于所谓“政治的”行政官员，至少正式地说，就“国家之理由”—即维系着统治秩序存亡的利益—不容置疑而言，情况应是如此。他应当“无示好恶”地领导他的部门。因此，他应明确地不去做政治家—即领袖及其追随者—总要做和必须做的事，即从事战斗。

采取立场，充满激情—好恶分明—是政治家的本色，尤其是政治领袖的本色。他的行为所服膺的责任原则，同文官的原则截然不同，甚至正好相反。文官的荣誉所在，是他对于上司的命令，就像完全符合他本人的信念那样，能够忠实地加以执行。即使这命令在他看来有误，而在他履行了文官的申辩权后上司依然坚持命令时，他仍应忠实执行。没有这种最高意义上的道德纪律和自我否定，整个机构就会分崩离析。而政治领袖，即处在领导地位的政治家，他的荣誉恰恰在于，他对自己的所作所为，要完全承担起个人责任，他无法、也不可以拒绝或转嫁这一责任。官员要具有高度的道德立场，他的这种素质，决定着他是个贫乏的政治家，尤其从这种说法的政治含义上讲，他是个不负贵任的政治家。从这个意义上说，他们又是道德地位很低的政治家，正如我们不幸在领导位置上一再看到的情况那样。这就是我们所谓的“官僚统治”,即便我们从成败的角度揭露这一体制在政治上不当，也丝毫无损于我们官吏队伍的荣誉。不过还是让我们重新回到政治人物的类型上来吧。

7.新闻工作的地位

自立宪国家出现以后，或更确切地说，从民主制度建立之时起，“煽动家”就一直是西方领袖式政治人物的典型。我们自然不会喜欢这个称呼，但我们不应因此而忘记，第一位被称为煽动家的人，并不是克里昂，而是伯里克利。在古代的民主制度中，官职的人选是由抽签来决定的。伯里克利并无官职，或者说是位居最高司令官这个唯一选举产生的官职，却领导着雅典公民的最高会议。近代的煽动家当然也利用演说，我们只须想想近代的候选人要做多少次演讲，即可知道演说的数量已多到极惊人的程度。不过，印刷文字有着更为持久的效果。如今煽动家最重要的代表人物，是那些政论家和新闻工作者。

不论从什么角度看，有关近代政治新闻机构的社会学都应单列一章。我今天的演说，对于这一领域即使粗加勾勒都是不可能的。不过这其中有若干事情同我们的话题有关，所以必须谈谈.新闻工作者同政治煽动家、同时也和律师(以及艺术家)有着相似的命运：他们缺乏固定的社会归属.至少欧洲大陆的情况是这样，而英国和普鲁士过去的情况有所不同.新闻工作者似乎属于一个践民等级，“社交界”总是根据他们中间品行最差者来评价他们。因此，关于新闻工作者和新闻职业，流传着一些极为怪诞的想法。许多人并不了解，在新闻工作中，一项真正出色的成就所需要的“才干”，同任何学术成就所必须的才能绝对不相上下。我们尤其应考虑到，新闻工作必须按要求随时交稿，我们也得考虑到，新闻工作者必须在显然是完全不同于学者的创作条件下，立刻产生影响。人们几乎从未认识到，同学者相比，新闻记者所承担的责任要大得多。如果按照平均水平，任何一位有荣誉意识的新闻工作者，他的责任感同学者相比，不但毫不逊色，而且较学者有过之而无不及，这已由战时的情况得到证明。人们对新闻记者的评价不高，是由于在这方面，人们对一些不负责任的新闻工作者的表现，以及由此造成的往往十分可怕的后果，总是念念不忘。如果说，一名合格的新闻工作者要比普通人更加谨言慎行，那是谁也不会相信的。但事实正是如此。同其他职业相比，新闻工作这一行包含着一种极强的诱惑力。今天，新闻工作又遇到了一些其他的特殊条件和环境。由于这些因素的作用，使得公众在看待新闻界时，习惯于采取一种鄙夷和可怜的心情交织在一起的态度。今晚，我们无法讨论该如何对待这个问题。我们这里所关心的，只是新闻工作者以政治为业的命运，以及他们取得政治领导地位的机会。到目前为止，只有在社会民主党里，新闻工作者有着比较有利的机会。不过在这个政党的内部，主编的位置主要仍属于党内官员的位置，尚不足以构成领袖地位的基础。

至于在资产阶级政党里，从整体上说，沿着这条路爬上政治权力地位的机会，较上一代人相比情况反而有所恶化。当然，所有重要的政治家都需要新闻界的影响力，因此也需要和新闻界保持联系。但是，即使新闻界里产生了政党领袖，那也绝对属于例外，因此根本无须考虑。存在这种情况，是因为新闻工作者越来越“缺乏闲暇”，新闻工作的劳动强度和时效性日益强化，决定着这种“缺乏宽裕时间”的状况。如果为了生计，每天或者每周都必须写出文章，这不啻是给政治家戴上了脚镣。我就认识一些人，他们虽然具备领袖的气质和才干，却因工作所迫，在追求更高权力的过程中，身体，尤其是精神上遭受了永难愈合的挫伤。在旧政权统治的时代，新闻界同国家和政党中居支配地位的势力保持关系，新闻工作水平受到的伤害莫此为甚。不过这是个需要另做处理的问题。在我们的敌对国家中，情况并不是这样。然而即便在它们那里，以及在所有近代国家中，新闻工作者的政治影响力似乎每况愈下，而资本家式的报业大亨，如诺斯科里弗“爵士”之流，所获得的政治影响力却与日俱增.

但是，到目前为止，我们的资本主义的大型报业，主要控制着一些刊登“分类小广告”的“大众报纸”，故通常都是培养政治冷漠态度的典型。因为对它们来说，独立的政治立场并无任何好处，特别重要的是，若是坚持独立的政策，便不会从位居政治支配地位的势力那里，得到某些商业利益的照顾。在大战期间，曾大规模地利用广告业务对报业施加政治影响，这种作法如今似乎还会继续下去。虽然我们有理由相信，大报可以避开这种压力，但小报的处境就困难得多.新闻工作无论在其他方面具有什么吸引力，有多大程度的影响力，多大的活动范围，特别是负有多少政治责任，无论这一切情况如何，在我们今天所处的环境下，新闻职业的生涯都不是政治领袖步步高升的正常渠道。新闻职业大概已失去这种作用，或者尚未具备这种作用，人们只能等着瞧了。放弃不署名原则是否会使这种情况有所改观，还很难说。有些新闻从业者—不是所有的人—主张放弃死板的不署名做法。从战时德国新闻界专门雇用一些人员和一贯具名发表意见的名流作家来“治理”报纸的做法中，我们所得出的体验却不幸显示，在一些较著名的事件中，并没有像人们所以为的那样，出现了责任心必定有所加强的局面。姑不论党派倾向，有些报纸无异于恶名昭彰的街头传单，它们利用放弃不署名原则，争取扩大销路，而且大有斩获。这些煽情的出版商和新闻从业者得到了财富，但肯定没有赢得荣誉。我这里所说的话，丝毫没有反对促销原则的意思。这当然是个错综复杂的问题，不负责任的煽情也不是普遍现象。不过到目前为止，煽情从来不是通向真正的领袖地位，也不是通向负责任地经营政治的道路。情况会如何进一步发展，尚待观察。但是不论在什么环境下，新闻工作依然是职业政治活动的一条重要途径。它不是对什么人都适宜的途径，至少不适合那些性格懦弱的人，尤其是那些只能靠安定的位置维持内心平衡的人。如果说年轻学者的生涯是一场赌博，他至少还要受制于一些身份方面的固定规矩，使他不至于松懈，而新闻记者的生涯，不管从哪个方面说，都是一场彻底的赌博，他所处的条件，以一种其他情况下十分罕见的方式，考验着他内心的安定自信。职业生涯中经常遇到的艰辛，还不是最糟的事情。一个成功的新闻记者，他所面对的特殊困难，是他内心向他发出的要求。经常以貌似平起平坐的身份，出入于这个世界上权势人物的沙龙，大家往往是出于惧怕而对他奉承有加，但他心里始终明白，他身后的大门一关，主人十有八九会向客人们解释自己同这位“报界下流文人”打交道的原因，这实在不是件轻松的事情。更不轻松的事情是，他必须迅速而令人信服地就这事或那事发表意见，对生活中可以想象到的一切问题，即出现‘市场’需求的无论什么事，表明自已的态度，又不能变得极端肤浅，最重要的是，他不能因自我表白而丧失尊严，这会造成十分可悲的后果。有许多新闻记者变得丧失人性，毫无价值可言，这并不足怪。使人感到吃惊的倒是，尽管有这种种情况，这个团体中居然仍有许多可敬的、真诚的人，这实在不是外人所能轻易想象的。

如果说，作为职业政治家类型之一的新闻从业者，是个历时较为久远的现象，那么党内官员却只是近几十年，甚至一部分是近几年才出现的。为了搞清楚这些人物在历史进程中的地位，我们必须回过头来看看政党和党的组织。

8.政党的经营

凡是规模较大的政治团体，即是说，凡是任务的范围和规模超出了小的乡村区划、其掌权者以定期选举方式产生的政治团体，它对政治的经营，必须由那些有兴趣从事政治经营的人来做。这也就是说，只有数量相对较少的人首要的关心是政治生活，从而也对分享权力感兴趣，他们通过自愿加入的方式，为自己网罗一批追随者，推举自己或手下人作为候选人，广募财源，四处拉选票。很难想象，如果缺少这样的经营方式，在大的团体中选举如何能够运作得起来。在实践中，这意味着有投票权的公民分为政治上积极和政治上消极两种人。这种差别是以自愿的态度为基础，因此，依靠诸如义务投票制、“职业团体”代表制，或者其他明确或实际针对这种状况的措施和职业政客的操纵，并不能消除这一差别，积极的领袖和他们那些自由加入的追随者，是任何党派生活中必不可少的要素。追随者，以及由他们带动的消极选民，是选举领导人所必须的。但是党派的结构各有不同。举例来说，中世纪城市中的“党派”，例如教皇党和皇帝党，纯粹是由私人亲信组成。如果考虑一下这些中世纪党派的不同情况，就会让人联想到布尔什维克党及其苏维埃。请看看《教皇党章程》吧，其中便有没收贵族等级(最初是指所有那些以骑士为职业并有资格拥有采邑的家族)财产的内容;再看看禁止担任官职和剥夺投票权的做法吧，还有地区间的党派会议、严密的军事组织和奸细的赏金等等。然后再来看看布尔什维克党，他们有经过严密筛选的军队，尤其是在俄罗斯，有密探组织，他们解除了“资产阶级’—包括企业家、商人、食利者、僧侣、沙皇后裔和警察—的武装，剥夺了他们的政治权利，当然还有没收财产的政策。

还有更为惊人的相似之处，例如可考虑一下，中世纪党派的军事组织纯粹是由骑士的军队组成，其组织基础是那些登记在册的封建领地，贵族几乎占据着所有重要的职位。在苏维埃这方面，它保留或毋宁说重新启用了高薪企业家、计件工资、泰勒制、军事和工厂纪律，以及寻求外国资本等等。因此，一言以蔽之，苏维埃不得不再次全盘接收布尔什维克曾当做资产阶级制度与之战斗的全部事物。为了让国家和经济维持正常运转，他们不得不这样做。此外，苏维埃也重新建立起了前“警备队”，作为国家权力的主要工具。不过我们这里必须讨论的，不是这样的暴力组织，而是那些在选票的市场上，通过冷静和“和平的”运动，谋取权力的职业政治家。

从我们通常所说的含义上，最初的政党纯粹是指贵族的追随者，例如在英格兰就是如此.如果一名贵族，不论出于什么原因改换党派，他的依附者也会随之改换。直到“改革法案”提出之前，大贵族以及—这一点同样非同小可一国王控制着有议会选举权的城镇。同这些大贵族党派相近的，是显贵的党派，随着资产阶级力量的崛起，它们在四处涌现出来：在西方的典型知识分子阶层的精神领导之下，有财产和教养的圈子，划分成不同的党派，追随着这些知识分子。这些党派的形成，部分地基于阶级利益，部分地基于家庭传统和意识形态方面的原因。僧侣、教员、大学教授、律师、医生、药剂师、富农、制造商—英格兰所有那些自认为属于绅士阶层的人，最初是在十分地方性的政治俱乐部里偶尔组成团体。在骚动不安的时期，小资产阶级提高了自己的声音，而无产阶级如果有位领袖的话，他们也会如此;这位领袖通常不是来自无产阶级内部。在这个阶段，尚不存在联系各个地方的全国性常设政党组织。只有议会代表形成了凝聚力。在推举候选人上，地方显贵起着决定性作用。竞选政纲的起因，部分地是候选人的竞选诉求，部分地是地方显贵的聚会，或者，也可以来自议会党团的决议。俱乐部领袖是一种业余工作—随一时之需而从事的荣誉性事业。

如果不存在俱乐部(大多数情况下都是如此)，通常对政治的非正规经营，是由少数始终对政治有兴趣的人来从事的。只有新闻工作者是拿工资的职业政治家，只有对报纸的经营可算是不间断的政治活动。除了报纸之外，就只有议会的会期了。议会议员和议会内的党团领袖明白，如果他想采取什么行动，他需要转向哪些地方显贵。但是，只有在大城市里，依靠党员的适当捐赠、定期的聚会，以及由代表说明议会活动的公众大会，才有永久性党派团体的存在。政党只有在选举期才是活跃的。

议会议员所关心的，是地区之间在选举上达成妥协的可能性、是受到广泛团体认可的、令人振奋的统一政纲，以及全国统一的动员。这种关心构成了使党的组织日趋严密的动力.不过党的机构仍然是一个显贵团体的性质并未因此改变。即使在包括中等城镇在内的全国范围内，建立起了地方政党“亲信”的网络，情况依然如此.议会党团的一名成员，作为党的中央机构的领袖，同地方组织保持固定的联系。在中央机关之外，尚不存在领薪官员，地方组织仍然完全是由“德高望重的”的人来领导，其目的在于得到他们一直享有的敬重。由他们组成的议会外“显贵”，同那些有机会坐在议会中的政治显贵们一起发挥影响力。但是，由政党编辑的党内通讯，越来越多地为新闻界和地方会议提供着思想养料.党员的定期捐助已成为不可缺少，其中一部分必须用来支付总部的开支。

不算太久以前，德国的政党组织大多数仍处在这个发展阶段。在法国，至少部分地说，政党的发展依然是以第一阶段为主流，议会成员的组织还很不稳固。我们可以看到少数几个全国性的显贵人物，以及由候选人，或者由谋求具体官职的赞助人为他们设计的政纲。当然，这些党纲的制定，都或多或少考虑了国会议员的决议和对地方的适用性。这种体制只出现了局部的突破。专职政治家的数量仍然寥寥无几，主要是由当选议员、党总部的少数雇员和新闻工作者组成。在法国，这一体制中还包括那些已经拥有或此时此刻正在谋取“政治官职”的猎官者。从形式上看，政治仍然主要还是一项副业。有资格担任部长职务的议员数量十分有限，候选人由于位居显贵地位，情况亦复如此。

不过，同经营政治有间接的利害关系、尤其是关系到物质利益的人，数量却是很大的。一个部里的所有行政措施，特别是所有那些同人事安排有关的决定，在制定时，都会部分地考虑到它们对选举机会的影响。无论什么样的愿望，若要求其得到实现，都得通过地方议员从中斡旋。无论利弊得失，部长必须听命于议员，如果这议员属于部长的多数派，他就更得如此。因此每一个人都追求这样的影响力。一个议员单独控制着该官职的任命权，一般而言，也控制着他选区内的所有任命权。话又说回来，这位议员为了连选连任，也要同地方显要保持关系。

最先进的政党组织形式，同这种由显贵、首先是由议会议员统治的乡土气，形成了十分尖锐的对比。这些先进的政党形式，是民主制度和普选权的产儿，是拉拢和组织群众的必然产物，并发展出了极端一致的方向和最严格的纪律.显贵的统治和国会议员的操纵结束了。议会外的“职业”政治家将政党组织操于手中，他们或者作为“企业家”—实际上，美国的党老大和英国的选举经纪人都是这样的人物—或者作为领取固定薪水的官员，来从事这项工作。在形式上，广泛的民主化出现了。议会党团不再制定权威的政纲，地方显贵也不再左右着候选人的推选。现在是由组织起来的党员大会推举候选人，选送参加上一级大会的代表。这样的会议很可能有好几层，直到党的全国性大会。权力自然会实际落入那些利用组织不停地处理工作的人手里。不然的话，权力就是握在组织的财政和人事必须依赖的人手里，例如梅塞纳斯式的人物，或相关人士组成的强大政治俱乐部(如坦曼尼厅)的主席。具有决定性意义的是，人们建立的这整个机构(盎格鲁一萨克逊国家的典型称谓是机关)，或者不如说是领导这种机关的人，决定着国会议员的去留。他们所处的位置，使他们可以在很大的范围内施加自己的意志，这对于政党领袖的选择格外重要。现在，这个机关所追随的人变成了领袖，甚至凌驾于议会党团的首脑之上.换言之，这种机关的创立，标志着走民众路线的民主制度的到来。

党的追随者，首先是党内官员和党的企业家，当然期待着从领袖的胜利中，得到一些个人的报偿，如官职和其他的好处。他们期待着不仅从国会的个别议员，而且从领袖那里得到这些好处，这一点有着决定性的意义。他们希望，在党的选举期间，领袖的人格所发挥的煽动效果，会增加选票和选民的寄托，使他的权力得到加强，从而为其追随者扩大机会，获得他们希望得到的报酬。理想的状况是，他们所获得的满足，是因为在工作时怀着对一个人的个人忠诚，而不是仅仅为了平庸之辈组成的政党的抽象政纲。就这个方面而言，一切领袖的“超凡魅力”因素在政党制度中发挥着作用。

这种政党制度，虽然同那些为影响力而争执的地方显贵和国会议员之间，存在着持续不断的潜在冲突，却在十分不同的程度上获得了进展。这一情况，首先出现于美国的资产阶级政党，然后出现在社会民主党、尤其是德国的社会民主党之中。只要一出现不存在公认领袖的情况，立刻就会遇到挫折;即使找到了领袖，也必须为了党内显贵的虚荣和私人利益，做出各种各样的让步。这架机器也可以被置于党内负责日常事务的官员统治之下.按照某些社会民主党人的看法，他们的党已经陷人了这种“官僚化”。但是，如果领袖有着强烈的煽动力、“官员们”会比较容易为这位领袖的人格所折服。官员的物质利益和理想，同党的权力效果有着密切的关系，而这就要寄希望于领袖的感召力了。此外，从人的内心说，为一位领袖工作本身也比较容易获得满足感。正如资产阶级政党通常的情况所示，当显贵和官员一起控制着政党时，领袖的出现是十分困难的。因为显贵们在理想上要取得“他们的生活方式”，得依靠他们所占居的这些小主席或委员会成员的位置。他们厌恶煽动家这种新人，相信政党的“经验”(实际上这也确实相当重要)优于其他因素，从意识形态上担心党的传统受到破坏—所有这些因素决定着显贵们的行为。党内的所有传统势力，都可成为他们的依靠。特别是，不但乡村选民，而且小资产阶级选民，都是将眼光投向他们所熟悉的显贵的名字。他不信任自己不认识的人。不过，这个人一旦成功，他也会更加义无反顾地投向这个人一边。我们可以通过一些重要的事例，考虑一下两种结构形态之间的斗争，特别是让我们来看看奥斯特罗果尔斯基所描述的直接诉诸民意认可这种形态的崛起。