第3章 依法行政的涵义、意义和演变历程(3)

　　行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法、法律或者全国人大及其常委会的授权，按照法定程序制定的有关政治、经济、教育、科技和文化等各种行政管理事项的各类法规的总称。行政法规相对于宪法和法律而言，内容更加具体，更具有可操作性，数量也更多，因此在依法行政所依之“法”中居于重要地位。

　　（4）地方性法规、自治条例和单行条例

　　地方性法规是指省、自治区、直辖市以及省会市、国务院批准的较大的市的地方人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域内的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下制定的规范性文件。地方性法规中相当一部分内容涉及地方国家行政机关权力的取得、行使和监督以及公民权利等，从而成为依法行政所依之“法”的一种重要形式。自治条例和单行条例，是指民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性文件。由于二者在内容上也涉及有关行政权的行使和公民权利的规定，因而也是民族自治地方的行政机关实施行政管理时所应依之“法”.

　　（5）部门规章和地方规章

　　部门规章是指国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的规范性文件的总称。

　　地方规章是指省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规所制定的规范性文件的总称。我国的部门规章和地方性规章的效力层次虽然低于行政法规和地方性法规，但其数量之多、适用范围之广、使用频率之高，是行政法律规范其他形式所望尘莫及的，直接规范着日常的行政管理活动，它们因此构成依法行政之“法”的一个重要组成部分。

　　2.行政所依之“法”的特殊渊源

　　依法行政所依之“法”的特殊渊源，是指有关行政法规范的法律解释，国家权力机关、行政机关和其他国家机关或社会组织共同制定的规范性文件，以及国际条约等。

　　（l）法律解释

　　法律解释是指有权机关就法律规范在具体适用过程中，为进一步明确界限或进一步补充，以及如何具体运用所作的解释。根据全国人大常委会1981年通过的《关于加强法律解释工作的议决》，有权解释包括立法解释、司法解释、行政解释和地方解释。这些解释常常涉及与行政有关的法律规范的适用问题，具有规范性，既是行政法的重要补充渊源，也是行政机关依法行政所依之“法”的表现形式之一。

　　（2）其他规范性文件

　　中共中央与国务院联合发布的规范性文件，国务院部门与有关社会组织联合发布的规范性文件等，它们是我国一种特殊的行政法渊源。这类规范性文件数量虽然不太多，但往往对政府职能转变、行政管理体制改革以及公共管理活动产生重大影响，因此也应被视作依法行政所依之“法”.

　　（3）国际条约

　　凡我国缔结或参加的国际条约，除保留条款外，即在我国具有直接适用性，它们也是行政机关从事行政管理活动以及法院审理行政案件的一种依据。依照《行政诉讼法》第七十二条的规定：“中华人民共和国缔结和参加的国际条约同本法有不同规定的，适用国际条约的规定。中华人民共和国声明保留的条款除外。”据此，国际条约在涉外行政以及涉外行政诉讼领域中，其效力高于国内法律、法规。尤其是我国现已加入WTO,根据《WTO协定》所作的各成员方不得保留任何条款的规定，国际条约越来越成为一种重要的依法行政所依之“法”.

　　（四）依法行政的本质是通过法律治官、治权

　　为了进一步准确把握依法行政的涵义，我们可以从3个方面深刻认识依法行政的本质：

　　一是在人民与政府关系的认识上，必须从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。依法行政的首要问题和根本问题，就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者，其权力来源于人民，受人民监督。公民权利是国家权力之本，是行政权力之源；政府责任是行政权力的核心，是政府属性的本质。对于政府而言，“法未授权不可为”;对于公民而言，“法未禁止即可为”.在人民与政府的关系上，我们应当明确：不是人民为了政府而存在，而是政府为了人民而存在，人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者。

　　二是在法治理念上，必须从以法治民、治事向依法治官、治权转变。依法治国、依法行政的重点是依法治官而非治民，依法治权而非治事，依法规范和制约行政权而非扩大和强化行政权。依法治国的“国”首先是指国家机器（State），而不是指地理概念（Country）。我们必须摒弃法律仅仅治民、治事的工具主义意识，确立法律首先治官、治权的法治主义意识，在此前提下通过地方和部门的依法治理，让法律真正贴近每个普通老百姓的日常生活，使法律真正成为他们信赖的行为准则和生活方式。

　　三是在责任意识上，必须从片面强调公民责任向同时强化政府责任转变。我国现行立法比较重视设定公民责任，不太重视设定政府责任。一些规范政府行为的综合性重要法律法规难以及时出台，一些单行法律法规中对政府责任的规定或者处于空白状态，或者力度过软不具威慑力，或者过于原则无法追究。现行行政执法过于重视行使行政权力，不太重视承担行政责任。一些执法者习惯于抖威风、耍特权、牟取部门利益。甚至在少数地方和部门形成了以案件为资源，以执法为手段，执法护违法，违法养执法，执法与违法相互依存、恶性循环的黑色“执法产业”.现行的监督制度往往重视虚置监督形式，不太重视落实行政责任。内部监督由于部门“利益关联”,往往出现“相互礼让”;外部监督尽管主体众多，但难以形成监督网络；专门监督虽然制度不少，但实施起来阻力很大；监督者的监督责任同样缺失，很多监督都成了“软监督”.

　　二、依法行政的意义

　　依法行政既是现代政府管理方式的一次重大变革，更是现代政府管理模式的一场深刻革命。在九届全国人大二次会议通过的宪法修正案规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”半年多之后，国务院及时发布《决定》，明确指出“依法行政是依法治国的重要组成部分，在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性的意义。”“反映了行政机关运作方式的基本特征，本身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面，同样是从全局上、长远上统管各级政府和政府各部门的各项工作的。”党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动监督，推进依法行政”.2004年3月，国务院颁布《纲要》，规定为了“适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府”.我们认为，依法行政在我国的确立和不断发展，不仅有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，大力推进政府职能的转变和行政管理体制的改革，而且必将对我国依法治国基本方略的实现，以及经济和社会的全面、协调发展产生重大作用。

　　（一）依法行政是保护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求

　　从形式上看，依法行政确定的是法律与行政之间的关系，强调的是行政对法律的服从和尊重，但其本质上指向的却是对公民、法人或者其他组织合法权益的保护。行政权作为一种支配性权力，极易扩张和造成对公民权利的侵害，依法行政正是通过对行政权取得和行使的控制机制，及违法行政的责任追究机制，将行政权纳入法制轨道，使行政能够服从广大人民的意志和立场，从而保护公民的合法权益，实现行政权为广大人民群众提供福祉的目的。

　　依法行政要求行政权的来源必须依据法律，这有助于从根本上减少和杜绝行政机关自我授权和权力扩张侵犯行政相对人合法权益的可能性；依法行政要求行政权的行使应该在法定的权限范围内，应该遵守法定的实体规范和程序规范，这就从执法过程中防止行政权侵犯行政相对人的合法权益；依法行政要求行政机关违法行政必须承担相应责任，这就从强化行政机关的责任上保护了行政相对人的合法权益。

　　（二）依法行政是依法治国的核心和关键

　　我国宪法明确规定要“依法治国，建设社会主义法治国家”.《纲要》明确提出要依法行政、建设法治政府。那么，依法治国和依法行政之间究竟存在什么关系？我们认为，依法行政与依法治国之间关系密切：一方面，依法行政是依法治国的重要组成部分，没有依法治国的大环境，依法行政也就无从谈起；另一方面，依法行政又是依法治国的核心、难点、重点和关键所在，行政机关依法行政观念薄弱，依法行政的能力和水平低下，依法治国方略也就不可能得以全面实施。

　　1.依法行政是依法治国的应有之义

　　依法治国的一个基本要求就是“政府和公职人员必须严格依法行政，依法办事，依法管理国家的政治、经济、文化和其他各项社会事务”.依法行政是依法治国的重要组成部分，主要体现在以下3个方面：其一，依法治国是一项复杂的系统工程，法治国家和法治社会目标的实现有赖于法治各个环节和各个要素的共同努力。依法行政则是其中的关键环节之一，依法行政是建设法治国家和法治社会的核心内容。其二，依法治国的基本特点是奉行“法律之治”,建立健全法律体系，并确保法律得到切实的贯彻实施。行政机关作为最主要的执法机关，承担着实施法律的重任，因此如果没有强有力的行政执法，那么任何立法努力都只不过是一种徒劳。其三，依法治国的关键是确立“法律至上”的权威，而依法行政的基本要求就是政府守法，行政机关只有在“行政服从法律”的基础上才能通过实施法律进行公共管理。

　　2.依法治国为依法行政提供了前提

　　不奉行依法治国，就无法全面推行依法行政，依法治国为依法行政提供了前提和基础。一则，奉行依法治国，意味着一切政党、国家机关、社会团体和公民个人都必须以宪法和法律为根本的活动准则，不得凌驾于法律之上或者超越于法律之外，这就要求行政管理要从主要是“依政策行政”向主要“依法行政”转变，是否合法成为衡量行政管理正当与否的支配性标准。正因为如此，依据依法治国方略的确立就为依法行政的产生和发展提供了生长土壤，铺平了发展道路。二则，依法行政不是孤立的，它需要得到依法治国的各个组成部分的支持。例如，不仅有赖于立法机关建立、健全与社会主义市场经济体制相适应的法律体系，以确保“有法可依”;而且有赖于立法监督、司法监督和各种社会监督，以确保“有法必依”.据此，如果离开立法、司法和其他力量的支持，就很难要求行政机关真正做到依法行政。

　　3.依法行政是依法治国的重点

　　实行和坚持依法治国，就是在党的领导下努力实现国家各项工作法制化、规范化，保证人民群众依照法律规定，通过各种途径和形式，参与管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，真正做到有法可依，有法必依，执法必严、违法必究，保证各项事业在社会主义法制轨道上顺利发展。从国家权力分工的一般规律来看，行政权是国家权力中最为集中和最活跃的部分，行政机关是权力最为宽泛、机构最多、人数最多的国家机关，无论是管理国家事务、社会事务，还是管理经济文化事业，行政机关无疑都居于主导地位。正是由于行政机关的行政行为与公民、法人和其他组织的利益关系最为密切，涉及面最为广泛，行政机关在社会治理中的举足轻重地位，这就决定了依法行政成为依法治国的重点和核心。如果行政机关不能依法办事，公民、法人和其他组织的合法权益将受到损害，法律在社会生活中的作用和在人们心目中的权威就会遭到削弱，就不可能实现行政法治，也就不可能建设法治国家和法治社会。

　　4.依法行政是依法治国的难点

　　在一个国家走向法治的进程中，要求公民或者百姓守法总是相对容易，而要求官员和政府守法却要困难得多，因为官员和政府拥有权力，要对其进行限制和追究其责任必须付出更大的努力。一个国家、一个社会能不能走向法治，能不能实现全社会奉法、守法，固然要看公民能不能守法，但更重要的是政府首先要守法。普通百姓守法而政府和官员不守法，这本身即是对法治原则的背离。执法者不自觉守法，不严格执法，这必然要降低法律在公民中的尊严和权威，破坏法治的统一性。同时，行政权所具有的广泛性、主动性、强制性和自由裁量性，以及行政机关与每个公民、法人和组织接触最经常、最密切的特点，决定了监督行政机关严格依法行政必然成为依法治国的重中之重，全面推进依法行政必将有助于推动社会主义法治国家的早日建成。

　　（三）依法行政是深化行政管理体制的有力手段

　　改革开放以来，我国在行政法治建设与行政管理体制改革两方面都取得了重大成就，积累了许多宝贵经验，但同时也都还存在着一些重大问题亟待解决。当下，我们正处于向纵深方向加速发展的关键时期，我们应当全面总结二者在我国社会主义民主政治建设框架中的密切关系，按照《纲要>和行政管理体制改革的总体方案，努力推进公共行政体制优化、制度变革与机制创新，全面推进依法行政，加快建设法治政府，实现党的十七大报告确立的“建设服务型政府”的宏伟目标。