第7章 我国依法行政的成就、目标和基本要求(2)

　　五要有效整合政府解决纠纷机制。要求高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制基本形成，社会矛盾得到有效防范和化解。

　　六要完善对行政权力的监督机制。要求行政权力与责任紧密挂钩，与行政权力主体利益彻底脱钩。行政监督制度和机制基本完善，政府的层级监督和专门监督明显加强，行政监督效能显著提高。

　　七要提高广大公务员依法行政的观念和能力。要求行政机关工作人员，特别是各级领导干部依法行政的观念明显提高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围基本形成；依法行政的能力明显增强，善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。

　　（二）推进依法行政应当遵循的原则

　　一是坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，是社会主义民主政治的特点和优势。我国民主政治建设和法治建设经验表明，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。坚持把三者统一于社会主义民主建设实践，是我们党对我国民主政治建设和法治建设的规律性认识的升华。

　　二是维护最广大人民的根本利益。依法行政所涉及的根本问题是人民与政府的关系问题。我们的政府是人民政府，公民权利是国家权力之本，是行政权力之源。坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，坚持对人民负责，是依法行政的根本要求。

　　这就要求各级政府在推进依法行政时必须抓住这个宗旨和根本，始终把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点和根本归宿，在立法和执法工作中体现国家意志与人民意志的一致性，体现对上级机关负责与对人民群众负责的一致性。只有将人民利益始终放在第一位，才能从根本上实现从公民义务本位和政府权力本位向公民权利本位和政府责任本位转变。

　　三是维护宪法权威，确保法制统一和政令畅通。法治国家的基本要求之一就是法制必须统一。我国现行宪法确定了法制统一原则，党的十七大报告也要求“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”.因此，各级政府及其部门在依法行政中必须把维护宪法权威作为推进法治的重要内容，严格按照宪法和法律的规定行使权力，树立法律的权威性，确保整个法律体系和谐统一和执法的公正，防止立法出现地方保护主义和部门保护主义。

　　四是把发展作为执政兴国的第一要务，促进经济社会和人的全面发展。党的十七大报告明确指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”这里的发展不单指经济增长，而是在全面协调可持续发展基础上的人的全面发展。就本质而言，依法行政要求各级政府及其部门实施行政管理必须全心全意为人民服务，反映并体现广大人民群众的利益要求，这实际上要求政府在进行管理时必须坚持以人为本，坚持把不断满足人的全面需求、促进社会的科学发展，作为发展的根本目的和根本动力。

　　坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，实现人的全面发展，这是依法行政应当始终坚持的基本原则。

　　五是坚持依法治国和以德治国相结合。任何一个社会的稳定和发展，既需要有法律规范提供制度保证，也需要有道德规范提供精神支持。依法治国与以德治国相辅相成、缺一不可。各级政府及其部门在依法行政中必须把依法治国和以德治国有机结合起来，既要注重法律制度的构成和法律作用的发挥，也要注意通过道德教育和道德教化，使人们从内心深处形成遵守社会规则的内在动因，以自律形式建设良好的社会秩序，在积极引导人们遵守基本行为准则的基础上追求更高的思想道德目标，推进社会主义政治文明和精神文明的发展。

　　六是坚持开拓创新与循序渐进的统一。依法行政既是一项长期任务，又是一项不断推进的工作。依法行政必须兼顾长远和阶段性，不仅要不断开拓创新，体现改革和创新的精神，推动依法行政的持续长久向前发展；而且必须正视依法行政的现状，充分认识到依法行政的阶段性，以及各个领域、各个环节的差异性和特殊性，有计划、有步骤地分类推进，保证依法行政的实效性。惟有如此，依法行政才能有序、稳步地向前发展，才能不断走向法治政府。

　　（三）依法行政的六项基本要求

　　建设法治国家的重点与难点是要求行政机关在实施行政管理时严格依法行政，贯彻落实社会主义法治理念对全面推进依法行政、加快建设法治政府提出的基本要求，主要体现在合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统-6个方面，《纲要》所规定的这6个依法行政基本要求，既是对西方国家法治发展经验的抽象，也是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重在治官、治权的内在精神，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架。

　　1.合法行政

　　所谓合法行政，是指行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出损害公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　法治的基本要求就是法律至上，行政机关实施行政管理应当遵守合法性原则，依法行政，这是行政法治建设的首要内容。

　　无论是英国1689年在《权利法案》中首次确立法治（Ruleoflaw）原则，还是法国1789年的《人权宣言》明确规定法律至上，二者都将政府服从法律当作法治的基本内容。尽管任何社会都存在某种权威，但法治所要求的法律权威是立于政府之上的权威；尽管任何社会的政府都有权威，但法治所要求的政府权威是置于法律之下的权威。对行政机关提出合法行政要求，也是我国《宪法》的基本要求：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”

　　行政机关应与普通公民或一般组织都要平等地遵守法律，这是现代法治的基本精神。不过，由于行政机关与普通公民或一般组织存在着显著差异，法律对其提出的合法性要求也区别于普通公民和一般组织。与公民受“法未禁止即可为”法治原则的保障形成对照的是，行政机关受制于“法未授权即不可为”

　　的法治原则的约束。中华人民共和国的一切权力属于人民，人民选举产生国家权力机关一各级人民代表大会，并由人民代表大会依法产生人民政府。在本质上，行政机关的权力源于人民，源于人民选举产生的人民代表大会制定的法律。因此，法律是行政机关赖依存在的基础，行政管理工作只有依法而为，才具有合法性与正当性。

　　对合法行政中的“法”应作广义理解。在资本主义初期，严格奉行“无法律即无行政”原则，行政机关只能执行代议机关通过的法律。但在现代社会，伴随着社会关系的日益复杂，行政立法的范围也越来越广，这就使得合法行政的“法”随之扩展到行政机关制定的规范。根据宪法、立法法和有关组织法的规定，我国的立法体系主要由全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规、地方人大制定的地方性法规（广义上包括自治条例和单行条例）、特定的行政机关制定的规章组成。

　　其中，行政法规、规章的制定主体就是行政机关。在对合法行政的“法”作广义理解时，需要遵循法律保留原则与法律优先原则，以防下位法“越位”介入上位法规定的社会领域，或者违背上位法的相关规定。

　　合法行政要求行政机关在实质上合乎法律规定。合法行政并非只是简单地要求行政机关在形式上符合法律规定，还要求行政管理在本质上符合法治精神。第一，行政管理活动不仅要符合某一法律、法规或规章的某一规定，还要符合法律、法规或者规章整体的立法精神和立法宗旨。我国的一些行政机关在执法中存在着仅从形式上孤立地看待和理解某一法律规定的含义和作用，忽视了法律的总体立法精神和宗旨，导致对法律僵化乃至错误解释，不利于依法行政的真正推进。第二，行政管理活动应当严格遵循法律的效力等级。合法行政中的“法”有等级之分，行政管理只有同时在整体上符合法律的效力等级时，才能真正做到合法行政。第三，行政机关遵守之法应是“正义之法”.“恶法非法”,行政机关所遵守的法律不应是恣意专横的法律，而应是以人为本、崇尚自由的正义之法，有助于通过规范和监督行政权来保障和拓展公民权利。

　　侵害决定或不利决定必须有明确的法律根据。在我国的行政管理实践中不仅存在着法律、法规、规章限制公民、法人或者其他组织的权利和自由或增设义务的情形，还大量存在着行政机关制定的行政规范性文件限制公民、法人或者其他组织的权利和自由或增设义务的情形，甚至还存在着某些行政机关根本没有任何依据随意限制公民、法人或者其他组织权利或增设其义务的情况，侵犯公民、法人或者其他组织权益的现象时有发生。有鉴于此，合法行政要求：除积极行政和授益行政之外，凡行政机关作出侵害公民、法人或者其他组织权利或增设义务的决定时，必须有明确的法律根据，行政机关制定的行政规范性文件不得作为限制公民、法人或者其他组织权利和增设其义务的根据；行政机关在没有法律、法规和规章根据的情况下，所作出的限制公民、法人或者其他组织的权利或增设义务的决定为违法行为。

　　2.合理行政

　　所谓合理行政，是指行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视；行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰，所采取的措施和手段应当必要、适当，行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

　　行政管理工作坚持合理行政要求，主要包括行政公平、公正原则与比例原则两方面内容。

　　一是适用于所有行政行为的行政公平、公正原则。这两个原则是“法律面前一律平等”宪法原则在行政法领域的具体体现，其本意是指不偏不倚，要求行政机关实施行政管理，无论是抽象行政行为还是具体行政行为，无论是授予权益行为还是要求履行义务行为，无论是赋予某种资格行为还是科处某种处罚行为，都要平等对待行政管理相对人，不能厚此薄彼；它强调的是行政机关应当平等对待所有当事人，对所有当事人适用同样的标准和条件，做到一视同仁，不因身份、地位、地域等因素而区别对待，不搞歧视性待遇。