第6章 我国依法行政的成就、目标和基本要求(1)

　　党的十一届三中全会以后，随着我国经济快速发展和经济、社会逐步转型，法制建设的重要性日益凸现。党和国家顺应时代发展的要求，及时作出了加强社会主义法制的战略决策，我国法治建设和依法行政进入了快速发展时期。

　　一、依法行政的成绩和经验

　　（一）取得的主要成绩

　　概而言之，改革开放30年来行政法制建设的成就集中体现在3个层面：一是基本上建立起一套用以制约、监督行政与维护、拓展公民权利的依法行政体制和机制；二是有力地推动着公共行政管理的制度化、规范化和程序化，依法行政的能力与水平得到显著提升；三是在推动和保障体制改革、经济转轨和社会转型方面发挥作用，在推动政治民主化、经济市场化、社会和谐化、发展科学化方面作出了重要贡献。具体到依法行政与法治政府建设而言，主要取得了以下重要成果：

　　1.对依法行政的认识日益深刻

　　从简单地将依法行政当作行政机关依法“治事”、“治民”,发展为逐渐抓住依法行政“治权”、“治官”的本质；从片面强调依法行政的工具合理性，发展为追求依法行政的价值合理性；从将依法行政狭隘地理解为“无法律即无行政”,发展为在区分积极行政与消极行政的基础上对其提出严格程度不等的法律约束要求。

　　2.依法行政观念深入人心

　　1999年发布的《决定》，号召各级政府全面推进依法行政；2004年国务院又公布实施《纲要》这一依法行政的纲领性文件，提出要全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，并要求行政管理应当遵循合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等6个依法行政的基本要求。

　　3.依法行政制度建设渐趋完善

　　颁布实施了诸如《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》和《行政法规制定程序条例》等一批重要法律、法规，基本实现了有法可依，为依法行政提供了制度保障。同时，依法行政制度建设质量明显提高，注重行政实体法与行政程序法的同步发展，注重行政组织法、行政行为法和行政救济法的共同完善。

　　4.依法行政实践成效明显

　　行政立法的民主性和科学性明显提高，公众和专家能够更广、更深地参与行政立法过程；行政执法积极探索新思路，决策与执行分离、综合执法、执法责任制等实践创新使得执法绩效得到明显改善；行政复议的监督救济作用得到进一步发挥，行政诉讼受案数逐年攀升，司法审查力度明显增强；依法行政对经济、社会协调发展的推动作用越来越大，其重要性逐渐获得（二）积累的宝贵经验

　　概括起来，我国的依法行政实践积累了以下几点宝贵经验：

　　1.党和政府对依法行政重要性的认识越来越深刻

　　十六大报告强调要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”,十七大报告指出要“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政。”《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要“遵守宪法和法律是政府工作的根本原则。必须严格依法行政，坚持用制度管权、管事、管人，健全监督机制，强化责任追究，切实做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。”

　　2.依法行政必须围绕科学发展这一主题，与经济、社会同步和协调发展

　　依法行政作为经济社会发展的促进力量和保障力量，其全面推进无法脱离经济发展水平和社会条件。依法行政超前，其目标和各项措施就会落空，根本就无法实现推动经济和社会发展的作用；依法行政滞后，法制就可能成为桎梏，制约着经济和社会的向前发展。围绕科学发展这一主题，把改革、发展和稳定的重点作为依法行政的重点，坚持依法行政与经济和社会发展相适应，是为依法行政不断增添的动力和活力的源泉。

　　3.依法行政必须把依法治官、治权当作重点，把维护和拓展公民权利作为核心

　　在走向法治的进程中，要求公民守法相对容易，而要求官员和政府守法却相对较难，之所以如此，是因为后者手中有权，要规范其行为就要付出更大的努力。依法行政的重点是依法治官而非治民，依法治权而非治事，核心是维护和拓展公民权利；只有紧紧抓住这一重点和核心，才不会使依法行政偏离方向。

　　4.依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施

　　建设法治政府是深化行政管理体制改革的一项基本目标。

　　依法行政既是政府职能转变和行政管理体制改革的重要内容，也是政府职能转变和行政管理体制改革的必要手段。在我国经济转轨和社会转型过程中，依法行政既要在现有行政管理体制下逐步推进，与行政管理体制改革和政府职能转变相衔接，通过依法行政促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的方向转变；又要为行政管理体制改革和政府职能转变提供足够的创新空间，保证行政管理体制改革和政府职能转变的逐步到位。

　　5.依法行政的推进需要与公务员观念转变和法律素质提高形成良性互动

　　必须深入持久地对公务员进行依法行政观念的培养和教育，全面提高其依法行政的能力和水平。公务员是一切行政活动的最终实施者。他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低，直接影响着依法行政的进程。实现制度约束下的公务员自觉地依法办事，是我国法治走向良性运作的根本；否则，再完善的制度也难免为错误的执法理念和低下的执法水平所扭曲，造成权力异化。

　　6.依法行政必须坚持立法、执法和监督并重，使其相互协调、整体推进

　　立法、执法和监督是依法行政三个缺一不可的重要环节。

　　其中，立法是依法行政的前提，担负着为行政机关提供公正、有效的行为规则的功能；执法是依法行政的关键，是与人民群众的权益最直接相关的行政行为；对行政权力的监督则是依法行政的保障，承担着防止和纠正行政机关违法行政的重任。全面推进依法行政，要求立法、执法、监督三位一体，相互协调、整体推进。

　　7.依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设

　　要坚决纠正行政法治建设中重实体、轻程序的不良倾向，高度重视健全和完善行政程序，使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。

　　二、当前依法行政的形势和问题

　　（一）面临的新形势

　　与改革开放初期的行政法治建设情形有所不同的是，我们业已取得的成绩与经验，为我们今后提供了一个新的更高起点，提出了更高的要求。具体而言，主要包括以下几点：

　　一是行政管理体制改革对依法行政提出新要求。政府要顺应行政管理体制改革的需要，按照有效实施公共管理、提供公共服务的要求转变成为服务政府、有限政府、阳光政府、廉洁高效政府、责任政府，首先必须做到依法行政，这是一个无法绕过的前提。

　　二是经济社会有序发展越来越依赖依法行政。在社会关系日益复杂、社会交往日益频繁、社会矛盾日益突出的时代背录下，一个凌驾于法律之上或者超越于法律之外的政府，不可能促进，反而会严重制约经济社会的正常发展。这就要求一个强有力的、精干高效的政府严格依法行政，把握公共治理的重心，保障和推动经济社会的快速发展。

　　三是公众对依法行政的要求与日俱增。伴随着法律意识的增强与权利意识的觉醒，公众对依法行政重要性的认识越来越深刻，对提高行政机关依法行政能力与水平的要求越来越高。公众已经普遍认识到，行政权力得不到法律规范，公共行政机构就不可能依法行政，公民权利和个人自由就不可能得到保障，任何违法行政、法外行政都会直接或间接侵犯公民的合法权益。

　　四是依法治国方略的全面实施要求不断提高依法行政的能力与水平。由于行政权相对于立法权、司法权而言具有主动性、积极性、广泛性和自由裁量性等显著特点，再加上现代行政通过横向扩张产生行政立法与行政司法，通过纵向扩张渗透到公共治理的各个角落，这就使得规范和监督行政权、提高行政机关依法行政的能力与水平，已经成为依法治国的重点、难点与核心，依法治国进程的快慢在很大程度取决于依法行政的发展进度。

　　党的十七大报告指出要“加强宪法和法律实施，坚持公民在法律面前一律平等，维护社会公平正义，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。推进依法行政”.今后必须紧扣科学发展、建设服务型政府、构建社会主义和谐社会、建设小康社会等时代主题，实现中国现实国情与行政法制建设的普遍规律的创造性结合，加快建设中国特色法治政府。

　　（二）存在的主要问题

　　虽然各级政府及其工作部门最近几年都在普遍加强制度建设，努力严格行政执法，不断强化行政执法监督，依法办事的能力和水平得到显著提高。但是，对照着全面推进依法行政、加快建设法治政府的明确目标和严峻形势，检讨当下的依法行政发展状况，我国的依法行政实践中还存在着以下几个主要问题：

　　一是依法行政体制方面存在问题。依法行政体制不顺，与现行行政管理体制和政府职能转变尚未形成全方位的对接；对依法行政与经济、社会发展之间的关系认识不够清晰，甚至认为依法行政妨碍经济发展；依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。

　　二是行政决策方面存在问题。对行政决策的合法性、民主性和科学性重视不够，决策程序不完善，决策责任追究机制不健全，决策失误频频发生，给经济、社会发展和人民权益造成重大损失。

　　三是行政法律制度建设方面存在问题。行政立法和行政规范性文件制定中存在着部门利益化倾向，公开透明和公众参与不够，缺乏充分的专家论证。

　　四是执法方面存在问题。执法不严、违法不究、执法牟利现象普遍存在，缺乏严格的执法责任制。

　　五是行政化解纠纷方面存在问题。政府解决纠纷机制不够完善，信访、调解、裁决、复议等纠纷解决方式缺乏衔接和整合，制约着政府化解纠纷功能的全面发挥。

　　六是法制统一方面存在问题。违背法制统一原则和政令不够畅通问题比较突出，诸如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间相互冲突，有令不行、有禁不止等严重损害了法制的权威。

　　七是权力监督方面存在问题。对行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法与制定行政规范性文件、行政执法、行政司法等各个方面相当程度地被滥用。

　　八是公务员法律责任方面存在问题。公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力与水平都亟待进一步提高。

　　（三）问题成因分析

　　上述依法行政问题，虽然集中显现在行政管理实践当中，但反映出的却是行政法机制设计不合理以及行政法律制度安排不平衡等行政法治建设的深层次问题，彰显出我国依法行政现状与理想法治政府之间的实质性差距，意味着以下4种与行政管理密切相关的社会关系尚未得到理顺：一是行政权力与社会权力关系不顺，导致政府职能界定不当，越位、错位、缺位和不到位并存。二是行政权与立法权、司法权关系不顺，导致或者无法可依、有法难依、有法不依的并存。三是不同层级、不同领域的行政职权关系不顺，导致重叠管理与管理漏洞并存。四是行政权与相对方权利关系不顺，导致行政主体滥用权力与行政相对方滥用权利的并存。

　　法律是社会关系的调节器，行政法的主要功能就是规范、调整行政关系与监督行政法律关系。这些关系不顺，暴露出我国行政法以行政权\/相对方权利为核心的整个权力\/权利配置格局的严重失衡：行政权过强过大，相对方权利过弱过小；行政自由裁量权过于宽泛，极易滥用，公众参与不足，能动性得不到充分发挥；司法权对行政权监督制约不够，权利保障的范围和力度非常有限。行政法权力\/权利配置格局的失衡直接归过于行政法制度结构的失衡，它是传统制度变革过程中重权力、轻权利，重效率、轻公正，重实体、轻程序，重授权、轻监督，重管理、轻服务，重制约、轻激励，重过程、轻结果等行政法理念支配的结果。

　　要从根本上解决这些行政法治建设实践中的现实问题，努力提高依法行政的能力与水平，以全方位回应依法治国、建设社会主义法治国家，建设社会主义市场经济体制，以及构建社会主义和谐社会的现实需要，就必须通过相应的行政法制度变革来建立健全行政法律制度，实现行政法的均衡化，为全面推进依法行政进程、努力建设法治政府提供制度保障。

　　（第四章依法行政的目标和基本要求

　　依法行政作为现代政府管理模式的一场持久而深刻的革命，不仅是当代世界各国所普遍遵循的一项基本准则，也是人类从愚昧走向文明、从专制走向民主、从人治走向法治的一种规律性总结。国务院《纲要》将我国依法行政的目标确定为建设法治政府，并提出6项具体要求，具有重大而深远的意义。

　　（一）推进依法行政的目标是建设法治政府

　　《纲要》规定：全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。按照行政权的运行过程，该《纲要》把法治政府的内在构成要件分解为下列7个方面：

　　一要理顺依法行政体制。要求政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会的关系基本理顺，政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能基本到位。中央政府与地方政府之间、政府各部门之间的职能和权限比较明确。行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。

　　二要提高法律议案和行政立法的质量。要求提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等符合宪法和法律规定的权限和程序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。

　　三要保证严格执法。要求法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强。

　　四要建立、健全科学、民主、规范的行政决策机制。要求科学化、民主化、规范化的行政决策机制和制度基本形成，人民群众的要求、意愿得到及时反映。政府提供的信息全面、准确、及时，制定的政策、发布的决定相对稳定，行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。