第16章 推进中国特色行政法治建设(8)

　　要改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。实行立法工作者、实际工作者和专家学者三结合，建立健全专家咨询论证制度。起草法律、法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件草案，要采取多种形式广泛听取意见。重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见，尊重多数人的意愿，充分反映最广大人民的根本利益。要积极探索建立对听取和采纳意见的情况说明制度。行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布。政府公报应当便于公民、法人和其他组织获取。

　　4.对立法项目进行成本效益分析

　　反思我国近年来的依法行政实践，不难发现在制定过程中曾经分析过其成本一收益、论证过其可行性的行政法规、规章和规范性文件，往往容易得到执行和落实，能够得到公众的理解、配合和遵守；反之，那些没有经过认真细致的立法成本一收益分析，影响社会资源优化配置的立法项目，就很难得到社会的认可和公众的遵守，最终导致法律规定的束之高阁。为此，要积极探索对政府立法项目，尤其是经济立法项目的成本一收益分析制度，既要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。

　　5.建立行政法规、规章修改、废止的工作制度和规章、规范性文件的定期清理制度

　　相对于议会立法而言，行政立法的一个重要优势就是灵活性和适应性，能够根据经济、社会发展的实现需要加以及时调整。为了要适应完善社会主义市场经济体制、扩大对外开放和社会全面进步的需要，必须适时对现行行政法规、规章进行修改或者废止。规章、规范性文件施行后，制定机关、实施机关应当定期对其实施情况进行评估。实施机关应当将评估意见报告制定机关；制定机关要定期对规章、规范性文件进行清理。

　　行政机关应当根据宪法、组织法、立法法、行政处罚法、行政许可法等法律规定行政立法的权限范围，认真清理与国家立法精神不符的行政规范性文件，以维护法制的统一性。

　　（五）严格行政执法

　　行政执法是依法行政的关键环节，是对立法和决策的执行。行政执法是行政机关大量的经常性的活动，直接面向社会和公众，行政执法水平和质量的高低直接关系着政府的形象，直接影响着建设法治政府目标能否实现。为此，要全面推进依法行政，就要认真落实十七大报告提出的“规范行政行为，加强行政执法部门建设，减少和规范行政审批，减少政府对微观经济运行的干预”的要求以及《纲要》关于严格行政执法的相关规定。

　　1.深化行政执法体制改革

　　深化行政执法体制改革是改善行政执法的前提和基础。

　　今后一段时期，要通过深化行政执法体制改革，加快建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点，并在此基础上归并和调整行政执法机构和执法队伍。要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。

　　2.完善行政执法主体制度

　　“徒法不能以自行”,要改善行政执法，确保行政管理目标的实现，就必须解决行政执法的越位、错位、缺位和不到位的问题。为此，要建立健全行政执法主体资格制度，要求行政机关在其法定职权范围内实施行政执法，非行政机关的组织未经法律、法规授权或者行政机关的合法委托，不得行使行政执法权；要清理、确认并向社会公告行政执法主体；实行行政执法人员资格制度，没有取得执法资格的不得从事行政执法工作。

　　3.发展行政执法程序制度

　　由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，不仅行政执法程序制度较实体制度落后，而且行政执法人员的程序合法意识也明显不及实体合法意识。《纲要》明确规定行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。对重大事项，行政管理相对人、利害关系人依法要求听证的，行政机关应当组织听证。行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。这些规定对所有行政行为都具有法律效力，此于发展行政执法程序制度、规范和监督行政权力而言，具有重要意义。

　　4.确立行政执法案卷制度

　　美国行政法上有一项依案卷审查和决定制度，能够有效地防止行政决定的随意性，有助于避免行政权力的滥用，也有助于维护公民的合法权益。从我国部分地方和部分领域的行政管理实践来看，执法案卷评查简便易行，是目前行政机关运用较为普遍、效果明显的评价制度。针对当前存在着对这些措施重视程度不够、制度规范不全、执行力度不足等问题，我们应当对照<纲要》的规定，要求行政执法机关客观、全面、详细地记录行政执法的事实、证据材料和决定，对行政相对人的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档，要重点做好行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法行为的存档和整理工作，建立健全行政执法案卷制度，定期对执法案卷进行检查和抽查，发现问题应及时处理和纠正。

　　5.健全行政执法责任制度

　　责任是法律的生命，没有责任规定的法律只会沦为一纸空文。所谓行政执法责任制，是将法律法规赋予行政机关的执法职权进行逐项分解，建立起完整的岗位责任体系，并通过电子信息化手段来落实行政执法责任制的各项具体指标，实现规范化、规程化管理，将传统的事后监督并追究行政责任转换为事前、事中和事后的全过程监督并追究责任的制度。实践证明，行政执法责任制的推行，明显推进了各地各级各类政府部门依法行政的进程。为此，应当按照《纲要》的要求推行行政执法责任制，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法标准和程序；建立公开、公平、公正的评议考核制和执法过错或者错案责任追究制，评议考核应当听取公众的意见；积极探索行政执法绩效评估和奖惩办法。健全行政执法责任制，其核心是通过明确行政机关的法定行政执法职责，健全行政执法评议考核体系，落实行政责任追究机制，实现将行政执法行为纳入法治轨道的目的。为此，各地应当在认真清理行政执法主体和执法依据、界定执法机关的职责、健全行政执法监督制度的基础上，逐步形成以规范行政执法为目的，明确行政执法责任、追究行政执法过错为内容，设置考核目标进行评议考核、落实奖惩措施为保障的行政执法责任制体系。

　　需要指出的是，为了贯彻落实《纲要》的相关规定，推动建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，国务院办公厅于2005年7月9日颁发《关于推行行政执法责任制的若干意见》[国办发（2005）37号],指出“推行执法责任制，就是要强化执法责任，明确执法程序和执法标准，进一步规范和监督行政执法活动，提高行政执法水平，确保依法行政各项要求落到实处”,并就行政执法责任的重要意义、界定执法职责、建立健全行政执法评议考核机制、认真落实行政执法责任、加强推进行政执法责任制的组织领导等问题作出具体规定。

　　（六）健全政府解决纠纷机制

　　党的十六大报告明确指出：“正确运用经济、行政和法律等手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾”,其中的“行政”手段主要是指政府化解纠纷机制。实践表明，化解社会矛盾、解决各类纠纷是现代政府的一项重要职能，对弥补司法不足、维护社会公正、提高行政效率有着重要作用。