第15章 推进中国特色行政法治建设(7)

　　反观当下的发展实践，公共管理存在着错位或越位问题，权力滥用现象比较严重；公共服务存在着缺位或不到位问题，公共服务明显供不应求。（参见袁曙宏：《服务型政府呼唤公法转型--论通过公法变革优化公共服务》，载《中国法学》2006年第3期。）这些诱发了社会发展中的不科学现象：或者是发展失序，例如因社会管理不力而致社会缺乏安全感、社会矛盾较为突出；或者是发展失控，例如因经济调节不力而致经济过热；或者是发展失真，例如因市场规制不力导致产品或者服务的价格严重偏离价值，产生发展泡沫；或者是发展失效，例如经济发展反而产生“看病难、看病贵”、住不起房等民生问题。这些不科学发展现象，程度不等地导致发展偏离以人为本的本质和核心，使得实现“人的全面发展”这个目标模糊不清。我们认为，要推进行政法治建设，规范公共管理和提升公共服务水平，一则，其重点是要求行政法回应科学发展的现实需要，加快推进从全能政府向有限政府的转型，顺应建设法治政府、阳光政府、服务政府、廉洁政府，高效政府的发展实践需要，以实现行政法权力\/权利配置格局的均衡为目标，实现公共管理的职权与职责的对称，公共服务的职能与职责的一致，公民的权利与义务，尤其是服从公共管理的义务与享受公共服务的权利的统一。二则，其关键是理性设定行政权力，理顺其与执政权、参政议政权、社会权力三者之间的关系，顺应下移行政权力重心以发挥地方积极性、外移行政权力重心以发挥社会自治优势的发展趋势，（邓小平同志早于1986年就指出：政治体制改革的内容“首先是党政要分开。解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决。f1央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容足精简机构，这和权力下放有关”（《邓小平文选》第三卷，人民出版社1993年版。第177页）。政府转型也是“t+-五”时期改革的重点之一，只有转变政府职能，把政府不该管、管不了的事情交给企业、社会组织和I}1介机构，才能充分发挥市场机制配置资源的基础性作用。）厘清权力边界，明确设定行政行为模式，并作与时俱进的调整。

　　4.建立健全制约与激励相容、内外协调一致的行政法机制

　　所谓行政法机制，是指内生于行政法制度、贯穿整个行政法制度体系的原理或机理，行政法机制设计的失误，是导致我国行政法失衡的深层次原因。针对行政法机制设计的结构性缺陷，在创制与实施行政法律制度过程中要有针对性地完善。

　　具体而言，要继续完善权力监督制约机制，保证“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”,实现权责对称；同时要转变传统行政法的单一规制思维，注重激活公务潜力、激发行政机构积极行使职权、履行职能，构建一种有利于推动法治化和社会科学发展的权力激励机制；在继续完善规范公民权利的同时，强调引导、推动、鼓励、支持、帮助公民进行理性的行为选择，为行政法治建设与社会发展注入生机活力；在继续完善行政法的外部制约与激励机制的同时，充分发挥硬法，尤其是软法的作用，实现内部公共行政行为的规范化、制度化和程序化，降低机构“内耗”、制度摩擦和协调成本。

　　行政法的均衡化既需要全力推进，需要耐心等待，应与本土资源和社会承受力相匹配，不能急于求成。此外，在有针对性地解决行政制度失衡、机制不完善问题时，固然需要有所侧重，但切忌矫枉过正，力戒过犹不及。

　　（二）深化公共行政改革、理顺依法行政体制

　　实践表明，政府依法行政要以科学合理的公共行政体制为基础；如果政府职能定位不准、行政管理体制不顺，那就不可能实现依法行政。就当前而言，我国存在着政府职能过宽，权力过分集中，组织结构不甚合理，指挥和控制机制不够健全，决策机制、执行机制和监督机制不完备等问题，这种状况显然不能适应完善社会主义市场经济体制，以及公共行政的民主化、社会化和多元化的发展需要，不利于全面推进依法行政。为此，我们要贯彻落实十七大报告提出“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”的要求，以及《纲要》

　　关于政府职能转变和行政管理体制改革的相关规定，从以下几个方面来深化公共行政改革、理顺依法行政体制：

　　1.加速推动政府职能转变

　　要依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府职能，明确划分政府与市场的界限。在界定政府职能时应当遵循以下基本准则：凡是老百姓自己能够解决的，政府可以不必干预；凡是市场竞争机制能够自行调节的，政府可以不必干预；凡是社会组织能够自我管理的，政府可以不必干预。

　　2.理顺政府组织结构和行政权限关系

　　要合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限；科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职责、机构和编制的法定化；要加强政府对所属部门职能争议的协调。

　　3.完善依法行政的财政保障机制

　　完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理：和规范行政事业性收费等政府非税收入；完善和规范行政机关工作人员工资和津补贴制度，逐步解决同一地区不同行政机关相同职级工作人员收入差距较大的矛盾；行政机关不得设立任何形式的“小金库”;严格执行“收支两条线”制度，行政事业性收费和罚没收入必须全部上缴财政，严禁以各种形式返还；行政经费统一由财政纳入预算予以保障，并实行国库集中支付。

　　4.改革行政管理方式

　　要认真贯彻实施行政许可法，减少行政许可项目，规范行政许可行为，改革行政许可方式。要充分运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段对经济和社会事务实施管理；充分发挥行政规划、行政指导、行政合同等方式的作用；加快电子政务建设，推进政府上网工程的建设和运用，扩大政府网上办公的范围；政府部门之间应当尽快做到信息互通和资源共享，提高政府办事效率，降低管理成本，创新管理方式，方便人民群众。

　　（三）健全科学民主的行政决策机制

　　行政决策担负着现代政府为经济与社会发展进行决策的重要功能，是政府管理活动的第一个重要环节。行政决策理性与否，直接关乎行政管理绩效高低，深刻地影响着行政机关依法行政的水平的提高。党的十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”十七大报告要求：“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。‘’《纲要》更是明确规定：

　　科学、合理界定各级政府、政府各部门的行政决策权，完善政府内部决策规则。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制。实行依法决策、科学决策、民主决策。就此而言，我们应从以下几个方面来健全科学民主的行政决策机制：

　　1.健全行政决策机制

　　一则，要完善内部决策规则，完善《行政机关组织法》和“三定方案”,明确职能分工和行政决策权限，尽快制定《国家行政机关编制法》，借鉴国外经验，建立政府综合协调机构，从完善立法和机构建设等方面全面加以解决。二则，要建立健全公众参与决策机制。建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制，实行依法决策、科学决策、民主决策；除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅；涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证；社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见；重大行政决策要进行合法性论证。公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制是对行政首长负责制决策体制的重大发展，它从机制上保障了行政决策科学化民主化目标的实现，它是一项科学的决策机制、民主的决策机制。

　　2.完善行政决策程序

　　行政决策权的理性行使离不开理性的决策程序的规范。

　　完善行政决策程序，就是要将公正、公开、公平、理性和公众参与等现代行政程序引入决策程序当中。首先，决策要公开。公开原则是行政程序法的一项基本原则。除依法应当保密的外，决策事项、依据和结果要公开，公众有权查阅。决策公开有利于增加行政决策的透明度，从程序上保障公民对行政决策事项的知情权、了解权，保障人民当家作主的民主权利，便于人民群众对国家事务的参与和监督。其次，决策要吸收专家咨询。涉及全国或者地区经济社会发展的重大决策事项以及专业性较强的决策事项，应当事先组织专家进行必要性和可行性论证。

　　要实现行政决策的科学化，必须重视专家的作用，充分发挥其专业特长，利用“外脑”.再次，决策要广泛征求意见。社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当向社会公布，或者通过举行座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见。要实现行政决策的民主化，保障人民群众参与行政决策的权利，就必须建立健全公众参与机制。对于社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的决策事项，应当要求行政机关在做出决定之前向社会公布，通过多种形式给公众表示意见的机会，能够使政府的决策更加符合人民的意愿，代表人民的利益，赢得人民的理解和支持，避免行政机关的肆意和专断。征求意见的方式方法可以是多种多样的，既可以通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取意见，也可以通过新闻、政府网络系统向社会征求意见。最后，重大行政决策要进行合法性论证。依法决策是现代法治社会对政府行为提出的基本要求，行政决策及其实施都必须在宪法和法律的框架内进行。各级政府和政府各部门应当指定或设立专门机构，具体负责重大行政决策的合法性论证事务。

　　3.建立健全行政决策跟踪反馈和责任追究制度

　　首先，要通过加强跟踪反馈来完善决策。行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策。由于行政决策的对象与环境总是变动不居的，因此决策不是静态的，而是动态的；不是一个片断，而是一个过程。从动态原则出发，不仅要求行政决策时富有前瞻性并保持必要的弹性，而且需要在执行过程重视反馈控制，以保持必要的应变能力，对执行过程中出现的问题及时地做出相应反应，对不适应客观实际的决策加以调整与修正。其次，要强化决策的规范和监督。要加强对决策活动的规范和监督，完善行政决策的监督制度和机制，明确监督主体、监督内容、监督对象、监督程序和监督方式。最后，建立健全决策责任追究制。不难想象，如果行政决策责任的追究无法可依、有法不依或者执法不严，那就势必导致行政决策的不科学、不民主和不合法。因此，完善的行政决策责任追究制度是确保行政决策科学化、民主化、法治化的关键所在，要按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全决策责任追究制度，实现决策权力与决策责任相统一。

　　（四）提高行政法律制度建设质量

　　十七大报告指出：“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系。”在现代社会，由于政府不再只是纯粹的行政法律规则的执行者，还在相当程度上参与行政法律规则的创制，因此要全面推进依法行政、建设法治政府，还得认真落实《纲要》的相关规定，规范行政立法和行政规范性文件的制定，提高行政法律制度建设质量。

　　1.行政法律制度建设必须遵循并反映经济和社会发展规律，以人为本，促进经济和社会的协调发展

　　行政机关提出法律议案和地方性法规草案，制定行政法规、规章以及规范性文件等，要遵循并反映经济和社会发展规律，紧紧围绕全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的目标，紧密结合改革发展稳定的重大决策，体现、推动和保障发展这个执政兴国的第一要务，发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性，为在经济发展的基础上实现社会的全面协调可持续发展，促进人的全面发展，提供法律保障；要根据宪法和立法法的规定，严格按照法定权限和法定程序进行。法律、。法规、规章和规范性文件的内容要具体、明确，具有可操作性，能够切实解决问题；内在逻辑要严密，语言要规范、简洁、准确。

　　2.行政立法机关应当科学合理地制定政府立法工作计划

　　为了确保行政立法的前瞻性和合理性，行政立法机关应当按照条件成熟、突出重点、统筹兼顾的原则，科学合理制定政府立法工作计划。政府立法工作计划要统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然以及国内和对外开放等各项事业的发展，在继续加强有关经济调节、市场监管方面的立法的同时，更加重视有关社会管理、公共服务方面的立法。政府立法工作计划要把握立法规律和立法时机，正确处理好政府立法与改革的关系，做到立法决策与改革决策相统一，立法进程与改革进程相适应。行政立法机关应当在向社会公布听取社会各界的意见和建议的基础上，制定行政法规、行政规章和行政规范性文件的制定规划以及年度计划。

　　3.推进行政立法的民主化和公开化