第14章 推进中国特色行政法治建设(6)

　　行政法治建设固然要追求公共行政关系的有序和稳定，但这绝对不能以贬损公民价值、牺牲个人自由作为代价，否则就是舍本求末。作为公域之治的一种基本模式，法治并非自足的，其正当性不仅在于通过法律之治维持社会有序，也不仅在于顺应社会发展不断拓展公民权利空间、提升公民价值，在根本上体现为以人为本、有效回应个人的主体性要求，通过赋予、保障并不断拓展公民权利的方式以持续改善个人自由状态。

　　相对于这种终极目标而言，无论是建设法治政府还是全面推进依法行政，无论是建构理性的公共行政关系还是实现整个公共关系的法治化，都变成目标实现手段。

　　需要注意的是，与私域之治形成鲜明对照的是，公域中的公民权利往往难以自我实现，有赖于理性公共行政的推动和保障，这就要求行政法治建设应自始至终贯穿通过规范和监督行政权来维护和拓展公民权利这条主线：宪法、行政法一方面应当扬行政权之长-一理性运作的公共行政在提供公共物品、保护公共利益方面能够产生规模效益，能够为提升公民价值和拓展个人自由创造条件；另一方面又要避行政权之短一一一专横的公共行政是个人自由的大敌，公共行政的越位、错位、缺位和不到位，都会严重制约个人自由的改善。

　　行政法治建设的这条主线，不仅是联结公共行政关系的现实与理想的桥梁，而且是联结行政法治建设的逻辑起点与终极目标的纽带，它不仅彰显出公民权利与行政权之间的辩证关系，而且表明了二者之间是一种不容颠倒的源与流、体与用、目标与手段的关系。世界各国的行政法治发达史雄辩地表明，这条主线堪称行政法治建设的主旋律。我国的行政法治建设，与其他国家在立足的社会条件、选择的进路、采取的策略等方面尽管有所不同，但与其他国家一样都要依赖这根主线去统一认识、配置资源、整合力量，避免行政法治建设的盲人摸象和各自为战。

　　（二）寓实现行政法治建设目标于解决现实的具体问题之中

　　1.区分轻重缓急、先易后难，循序渐进地推进行政法治建设

　　我国行政法治建设问题成堆，既要依靠多头立法、全面推进行政法律制度变革，又要维护法制统一原则，还要提高制度实效，防止实践缩水、走样；行政法治建设既要改变现状，又不能破坏社会稳定，只能稳中求进。这些决定着行政法治建设只能区分轻重缓急，先易后难、循序渐进。

　　以行政程序法律制度变革为例，一方面，要全面推进行政法治建设，必须尽快完善行政程序法；另一方面，要改变我国重实体、轻程序的传统公共行政观念，要制定一部统一的行政程序法典，要真正发挥行政程序法在实现实体正义方面的积极作用，这些都不可能毕其功于一役，只能假以时日。在这种情形下，我们一则选择先易后难，通过单行法律逐一实现特定公共行政领域的行政程序法定化，逐步确立起听证这种行政程序法的核心制度，为制定行政程序法法典积累经验。二则区分轻重缓急，为了回应解决社会普遍关注的乱处罚问题的迫切需要，率先在行政处罚领域确立听证制度，紧接着为了解决行政审批的乱与滥问题而实现行政许可程序的法定化，最后通过《纲要》

　　将“程序正当”确定为依法行政的一项基本要求，步步为营，推而广之，以推动整个公共行政的程序化。

　　今后一段时间，我国行政法治建设需要在继续强化公众尊重法律、遵守法律的法治意识的同时，着力解决主体依法行政、建设法治政府的问题；在继续完善行政实体法律制度的同时，着力解决行政程序法典化的问题；在继续完善行政行为法的同时，着力解决行政组织法滞后、行政监督救济法乏力的问题；在继续建立健全科学决策、民主决策、依法决策机制的同时，着力提高政府公信力、执行力的问题；在继续提高中高级公务员依法行政能力与水平的同时，着力解决基层政府、一线行政执法人员的法治意识不强、法律素质不高的问题；在继续解决公共管理的错位与越位的同时，着力解决公共服务缺位与不到位问题。

　　2.大处着眼、小处下手，通过解决具体问题全面推进行政法治建设

　　一方面，我们认识到行政法治建设是一项系统工程，需要有大视野、通盘考虑，应当理性规划、从长计议，不能头痛医头、脚痛医脚，不能陷入琐事细节之中，更不能一叶障目、不见森林，这就需要小题大做。另一方面，作为整个法治建设的主体部分，行政法治建设不可能孤立进行；作为与公众切身利益息息相关的一种社会行动，行政法治建设不尚空谈，不能华而不实，应当确实解决公众关注的现实问题，树立政府法治形象，能够给公众带来看得见、摸得着的实惠，这就需要大题小做。为此，我国行政法治建设选择一条大处着眼、小处下手的进路：

　　一则，以处理热点公共行政事件为契机，以解决具体行政法问题为把手，以解决社会普遍关注的违法行政现象作为切人点，以强化行政法治建设的薄弱环节作为突破口，有意识地推动相关行政法律制度变革，以点带面，一揽子解决一整片依法行政问题，力求标本兼治。

　　二则，将建设法治政府与推进行政管理体制改革有机结合起来，通过建设服务政府、有限政府、阳光政府、责任政府、廉洁高效政府来推动法治政府建设，要求政府在行政法治框架下履行经济调节、市场监管、社会管理与公共服务四项基本职能。

　　三则，最大限度地将推进行政法治建设落到实处，以回应社会现实需要，顺应经济社会发展趋势，将其具体化为运用法律方式、遵循行政法治原则来解决社会普遍关注的经济问题、民生问题、安全生产问题等。

　　四则，群策群力、彼此呼应、形成行政法治建设合力。行政法治建设应当是一个开放性、广泛参与的过程，只有同时充分调动中央与地方两个积极性，实现自上而下的政府推进与自下而上的自发生成的珠联璧合，才能产生普遍共识，获得广泛支持，形成行政法治建设合力，实现共赢。此外，行政法治建设作为整个法治建设的重点、难点与核心，不能单兵突进，需要得到理性立法与公正司法的支持，必须与法治建设的其他组成部分彼此呼应、齐头并进，不可能一枝独秀。

　　3.虚实结合、软硬兼施、刚柔相济，整体推进行政法治建设

　　行政法治建设应当整体推进，任何一种关键元素的缺乏都会造成“桶板效应”.为此，我国行政法治建设选择一种虚实结合、软硬兼施的进路。

　　所谓“虚实结合”,一方面是指“务虚”,亦即运用各种途径和方法大力宣传行政法治理念、提倡行政法治精神、强化行政法治意识、加大公务员法律知识培训力度、提高其行政法治素质、创新行政法治理论、营造行政法治建设氛围等；另一方面是指“务实”,亦即完善行政法律制度体系、改革依法行政体制、健全行政法治机制、优化配置依法行政的组织机构和人力资源、依法处理具体公共行政事件、公正及时地化解公域纠纷、提高行政法治实效等。

　　所谓“软硬兼施”,一方面是指要依靠经典意义上的、由国家制定或认可并由国家强制力保障实施的“硬法”,明确设定行政主体的行为模式；另一方面又要认真对待软法，将法治精神渗透到公共政策、政法惯例、技术标准、弹性法条等软法规范当中，运用软法“寸有所长”的优势，弥补硬法“尺有所短”之不足，各展所长，共同推动行政法治建设。

　　所谓“刚柔相济”,一方面是指公共行政应当运用诸如行政征用、行政征收、行政许可、行政处罚、行政强制等传统刚性行政处理措施，以维护行政秩序，保障公民自由，直接实现公共行政目标；另一方面又要顺应公法私法化、公共行政契约化的发展趋势，广泛使用诸如行政指导、行政契约、行政奖励等各种柔性行政行为方式，发挥协商行政的积极作用，引导、促成行政相对人作出有利于公共行政目标实现的行为选择，推动公共行政关系的和谐化。

　　4.对照目标，综合运用各种方法加速推进行政法治建设

　　我国要全面推进行政法治建设，必须切实解决各种基本问题，例如，如何建立健全行政法律制度体系？如何完善行政权力监督制约、激励机制？如何确保政令畅通、提高政府执信力与公信力？为了有效解决这些问题，我们对照着行政法治建设目标，尝试综合运用各种方法。例如，我们注重行政法律方法创新，逐步确立起一套科学合理的行政法治建设方法论体系。

　　公共行政关系主体能够越来越熟练地运用矛盾分析、公共选择、利益衡量、博弈等各种方法来表达和实现权益诉求，解决公共行政问题。再如，基于行政法治建设不同元素之间的逻辑关系，我们一直有意识地运用加减乘除的方法，在增加行政法律制度总量的同时，有针对性地解决因重实体轻程序、重权力轻权利、重管理轻服务、重授权轻监管而致的行政法律制度结构失衡问题，理顺权力与权利、公益与私益、公平与效率关系，重塑公共行政，推动公共行政关系朝着理性、和谐和良性互动的方向发展。又如，理论界与实务界目前正在积极探讨确立一套用以衡量行政法治建设进程，尤其是法治政府建设的指标体系，使之成为测评行政法治化程度的标尺、引导行政法治实践的路标与加速推进法治化进程的催化剂。

　　在是否需要推行行政法治建设以及应当建设什么样的法治政府等问题上，我们尽管曾经有过犹豫和争议，但现在已经基本达成共识。我们接下来博采众长，确立一套切实可行的行政法治建设方法论体系，用以全面推进行政法治建设。

　　五、加快建设法治政府的具体对策

　　行政法治建设过程，不可能一蹴而就，而是一个不断发现公共行政问题、分析公共行政问题和解决公共行政问题的漫长历史过程。前已述及，我国行政法治建设实践当前存在的关键问题是行政权的设定不够理性，行政权运作不够规范；前提问题是依法行政体制不顺，公共行政与政治、经济、社会、文化结构的关系，与立法、司法的关系，与依法执政、参政议政的关系，等等，都有待进一步理顺；基本问题集中体现为公共管理的越位和错位与公共服务的缺位和不到位，尚未形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”,严重制约着公共行政目标的全面实现；主要问题是行政法存在着结构性失衡，未能实现对公共行政关系的全面规范和调整，未能实现公民权利供求关系的平衡，未能实现行政权\/公民权利配置格局的均衡化，无法为法治政府提供强有力的制度支撑。为此，我们应当遵循建设法治政府的基本要求，以解决具体的行政法治实践问题为抓手，以推动行政法律制度变革、实现行政法的均衡化为重点，有针对性地采取推进依法行政的具体对策，致力于建设中国特色法治政府。

　　（一）统筹兼顾地推进行政法的均衡化

　　尽管理想的平衡行政法委实令人向往，但如何接近和实现，却是一个令人头疼的难题。我们不能顾此失彼，不能舍本求末，不能急于求成，不能脱离中国实际，只能立足中国国情，只能标本兼治，只能循序渐进--一言以蔽之，只能统筹兼顾地推动行政法的均衡化。统筹兼顾，作为科学发展的根本方法，无疑也是行政法均衡化的基本方法。当前，要统筹兼顾地解决行政法均衡化问题，应当视野开阔、通盘考虑，大处着眼、小处着手，同时做到以下几点：

　　1.全面理解行政法的均衡化，力戒平均用力，“眉毛胡子一把抓”

　　就当前而言，行政法均衡化并非要求行政法以同一力度规范所有行政法主体的所有行为，而是主张分清矛盾的主次：对行政权力虽然也要支持和保障，但主要是规范和监督；对公民权利虽然要规范和监督，但主要是维护和拓展。亦即，行政法的均衡化是以规范行政权力行为为主、以规范行政相对人权利主体行为为辅；就规范行政权力行为而言，又以规范损益行为和强制性行为为主、以规范授益行为与非强制性行为为辅。此外，行政法的均衡化也并非要求行政法的制度变革平均用力、齐头并进，而应分清权力\/权利配置结构失衡的症结，区另0对待，当前应当侧重于完善严格授权制度、正当程序制度、公众参与制度、权力监督制度、绩效考评制度、责任追究制度等。（参见张秉民、陈明祥：《论我国公法责任制度的缺陷与完善》，载《法学》2006年第2期。）2.强化行政法治实践的问题意识，保证行政法均衡化的有的放矢

　　一则，应当面向发展实践，充分利用现代信息技术在推动行政法制度变革当中的重要作用，（参见李海平：《信息社会中的公法变迁》，载《科技与法律》2005年第2期。）零距离接触发展现实问题，真切感受发展科学化的制度需求，以解决现实问题为切入口推动行政法的均衡化。二则，应当立足我国实际，避免脱离中国现实国情、超越社会主义初级阶段现实，不切实际地硬行推行行政法制度变革，而应正视我国行政法治化、行政法均衡化的本土法治资源，全面衡量行政法治建设的动力和阻力，理性而为。三则，应当围绕行政法治实践现实问题的解决，提高行政法制度安排的统一性，改变不同行政法制度之间衔接不够，尤其是部门行政法自说自话的问题，在此基础上，还要加强行政法与其他部门公法之间以及公、私法之间的衔接，维护法制的统一性。此外，还要积极打破横亘于经济学、法学、政治学、社会学等诸多涉及发展的学科之间的樊篱，鼓励不同学科围绕着行政法治建设的共同主题开展对话，整合知识、形成合力，多角度、分层面研究解决行政法失衡问题。

　　3.行政法均衡化应以规范公共管理和提升公共服务水平为着力点