第2章 国家利益外交(1)

　　日本是个岛国，面积不大，资源匮乏。但依靠国民高素质的教育水平和勤奋的国民性，日本走出战败阴影，终于成为世界第二的经济大国。战后日本的外交总体来讲是成功的，它毕竟保证了和平与繁荣这两大国家利益。不过，当今日本所面临的内外形势却不容乐观。在不得不面对恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散等新的威胁以及国内人口的减少、少子高龄化的情况下，日本如何维持以经济力量为中心的综合国力，确保本国的国家利益呢？制定站在战略高度的外交政策必然是不可或缺的。日本的国家战略只能是在充分认识全球经济相互依存的日益深化及跨国问题的不断深刻的基础上，追求与他国分享安全和繁荣的外交，即追求“国际利益”的外交。政治、经济甚至军事上与他国对立、对抗，最终不符合日本的国家利益。

　　正在“崛起”中的中国的实力动向对日本的国家安全与繁荣造成了越来越大的影响。20世纪80年代以来，中国每年保持超过9%的经济增长速度，拥有世界上最大的外汇储备量，也以前所未有的速度使世界贫困人口的数量减少了3亿多。对于日益强大的中国，有些人宣传“中国威胁论”，但与中国对立、对抗并不符合任何国家的利益。中国已经走出孤立状态，今天的中国在积极参与全球化的国际经济体系的前提下谋求发展，给日本、世界都带来了积极的影响。日本通过加强与开放的中国经济的相互联系，能够提高本国的经济增长水平；通过与日趋开放的中国社会相互理解，开展人际交流，可以与中国共同追求“和平共存”。中日需要在朝鲜核问题、环境气候变化、金融危机、联合国改革等国际和地区问题上加强合作，同时推动政治上的信赖关系。这些外交政策都符合日本的国家利益。

　　如今，世界所面临的许多问题不能仅仅依靠军事力量解决，更需要ODA【政府对外援助】等经济力量以及以文化、政策、价值为基础的“软实力”的积极配合。为此，各国只能耐心地展开对话，促进国际合作与协调。正因为如此，外交的重要性变得前所未有，对此我们必须重新加深认识。

　　外交：“强大军事力”还是“良性外交”

　　20世纪的世界格局被帝国主义、军国主义、意识形态的对立以及核战争的威胁所控制。在此情况下，“外交”只好退居“军事”背后，处于次要地位。

　　然而，在当今世界上，依靠武力的强制性手段或单边主义正在日益缺乏正当性，并且容易引起其他国家的反对，从长远来看，军事成本上升，结果也削弱了国家的实力。如今，世界各国国内的民族、宗教矛盾纷争和恐怖主义活动已经取代了国家间的战争，成为对国际社会和平与稳定的重大威胁。对于这些新问题，美国这一超级大国也很难仅靠自身的军事力量加以解决。过去，各国普遍行使军事力量的前提是国家间的对抗和战争，但随着时代的发展，这一前提本身发生了深刻的变化。各国行使军事手段的合理性已被淡化，假如某个国家要使用军事手段，就必须向国际社会公开说明使用的意图和目的。各国在战后复兴或国家建设的过程中也需要表明“出口战略”，国家政策的透明度将日益变得不可或缺。

　　如前所述，今天作为解决国家间矛盾和摩擦的手段，军事力量的地位已相对下降。为了有效地应对宗教、民族、部族之间的纷争，外交谈判以及面向世界和平与国家建设的国际合作更加重要。各国也有必要加强对外援助和跨国管理，以防止跨国恐怖主义的蔓延，根除贫困、非法洗钱等国际性问题。在这个意义上，各国都必须无一例外地培养能够说服他国政府并达成共识的外交队伍，以共同应对全球或地区威胁，促进国际合作，确保共同利益。随着21世纪国际社会的日益全球化，日本应该更加重视培养有利于“国际利益”的外交队伍。

　　冷战结束后，伴随着全球化与信息化的迅速发展，国际环境发生了巨大变化，外交机构的工作和业务量也在相应增加。例如，日本外务省【相当于中国的外交部】的业务量在冷战结束前，已随着日本国际地位的提升而相应增加，冷战结束后开始大规模快速增加。让我们看一些数据，作为位于首都东京的外务本省与驻外使馆之间的主要通讯手段，1994年电信通话的总量与15年前【1979年】相比增加了3倍；同期，经济合作的种类增加了4倍，条约或其他国际协议的缔结总数增加了2倍，签证发行数量增加了2倍。此外，作为新的领域，自由贸易协定【FTA】、针对超越国界问题的业务量也在“激增”。这些趋势以2001年“9·11事件”为象征，国际形势的不透明化、不确定化更加明显。随着国际联系的日益紧密化，国际形势的变化或外交问题越来越直接地影响到各国国民的生活，因此各国国民对外交的关心度也日益提升。

　　国际环境变了。在这一新的国际背景之下，各国有必要开展全新的外交活动。在这里，我专门指出以下四点：

　　第一，国际社会上的“非国家主体”之作用增加了。如今，联合国的会员国比战后成立时增加了3倍，已经达到191个。作为国际社会的“核心行为体”，“国家”数量的增加造成外交活动的增多。例如现今，日本驻外使馆数量为189个，驻外工作人员大约3300名。与此同时，国际组织、跨国企业、非政府组织【NGO】等新兴的国际行为体也在国际社会上日益强化其存在感。当今，国际组织的数量已经超过80个，联合国登记在册的非政府组织也达到了1.5万家。至于跨国企业，日本主要的企业就达到了134家，我们看看丰田汽车的情况。丰田在海外拥有很多工厂，其销售量【2008年3月】达到25万亿日元。日本外务省为了支持日本企业以全球规模开展业务，通过加速与各国谈判签订经济合作协定，任命非政府组织大使等方式，加强与非政府组织的合作。

　　第二，全球化导致的“跨国问题”日益严重。金融危机、环境问题、传染病、能源问题、毒品等跨国犯罪、大规模杀伤性武器的扩散、国际恐怖主义等问题已经成为新的外交课题。在这些“全球课题”【global issue】面前，毋庸置疑，国际合作是不可或缺的，多国间外交的作用变得更加重要。在各国推行国际合作的过程中，决策者必须具备良好的专业知识和信息情报收集能力，加强日本外务省与其他国家有关政府部门之间的合作。对于日本外交当局来说，培养专业化人才，已经迫在眉睫。

　　本着“世界正在迅速变化，变得更加复杂、不确定”的认识，英国外交部已将“全球课题”作为今后5～10年内最重要的国际战略性优先事项，并且表明“外交政策的制定将考虑到全球的影响力，并应把焦点集中到广泛的议程上”。

　　第三，媒体和通讯技术的发展加快推进了“信息革命”的步伐。因此，普通家庭都能够快捷地获得世界范围内的最新信息。商业的全球化、跨国问题的蔓延使各国国民更加关心外交政策，在外交与内政又日益“一体化”的今天，以前所谓的“秘密外交”变得越来越困难。“外交”在传统意义上，天经地义地带有“机密性”，但同时，外交当局对国民进行的“说明责任”【accountability】也至关重要。2007年在《日本外交蓝皮书》的开头部分中声明：“我们在执行对外政策的过程中，必须把对国民的说明责任落到实处，并且从国民那里取得进一步的理解与支持。”

　　第四，随着人员和资本等的跨国间移动变得日益频繁，在海外发展的日本企业、留学生、游客等人员数量大大增加，“如何保护海外日本人的安全与财产”这一领事业务的作用得到了更多的重视。2004年，日本外务省为了加强对驻外日本人的安全管理，把“领事移民部”的地位上升为“领事局”。

　　由此可见，在国际环境对日本经济活动、国民生活产生直接影响的今天，“外交的重要性”显得更加突出，外务省的体制改革已经迫在眉睫。根据2004～2005年的调查【美国的数字为2007年的】，主要国家外交部职员人数如下：

　　显而易见，日本外务省的人员构成与上述其他7国首脑会议成员国相比趋于“薄弱”。至于驻外使馆、领事馆等数量，日本也处于相对劣势。法国【276】、美国【261】、英国【248】、俄罗斯【236】、意大利【235】、中国【224】、德国【214】等都拥有200个以上，而日本却只有189个。

　　需要指出的是，实现多层次、多方面、多角度的外交，绝不是外交机构仅靠自身的力量就能完成的。外交机构为了实现国家利益，确定战略，在其战略框架下，需要与其他有关政府机构、非政府组织、经济界、学术界等加强合作，动员国内的所有资源展开外交活动，这已成为时代发展的需要。在这个意义上，国民对于外交的理解与支持也是不可或缺的。

　　为此，外交机构有必要向国民提供有关外交政策的信息，并通俗易懂地说明政策产生的背景或内容。但对于外交人员而言，向国民合理、及时地解释瞬息万变的国际形势并取得理解，是一件不简单的事情。为了更清晰地理解上述内容，我想考察一下日本的外交决策过程以及日益引人注目的所谓“公共外交”【public diplomacy】。

　　外交政策是如何制定的

　　在这里，我们先看看今天日本作为民主制国家的外交决策过程。被国民选出来的代表在议会里审议行政机关的外交政策，批准政府缔结的条约，通过实施外交政策所需要的预算、法律。经过类似的过程，外交活动的开展最大限度地反映了国民的整体利益。当然，为了确保本国的国家利益，最核心的外交行为体是行政???的领导者，即总统或首相，以及收集、分析国际信息、情报，直接参与外国谈判的外交当局【如国务院、外务省等】。而基本的外交政策，一般通过首相的施政方针演说和外务大臣【相当于中国的外交部长】的外交演说对外公开表述【两种演说的草稿通常在外务省起草，然后由首相和外务大臣进行补充、修改，最终成为演说稿】。不过，对于外交政策，议会、媒体、舆论、各种利益团体的作用也不容忽视。

　　首先是议会的作用。议会有权力通过或否决政府制定的外交政策，在外交政策制定的过程中发挥重大的影响力，在议会中占多数的政党，影响力更大。例如，在美国，过去占参议院多数的政党与总统所属的政党不同，政府的对外政策曾经多次被否决。

　　在日本，执政党掌握国会通过预算、条约的决定权，执政党的调查会议、小组会，比如外交小组等，在国家利益或外交政策的决策过程中发挥着相当重要的影响力。冷战结束后，由于所谓的“国家安全威胁”变得日益模糊，政府围绕国家利益，特别是国家安全，进行的“超党派”式的政论决策变得困难。不过，对于以“9·11事件”为代表的恐怖主义等直接威胁国民安全的事件，议会的声音与立场也发挥了重要影响力。

　　其次是就国民舆论而言，媒体代言人的影响力随着信息化的发展而进一步强化。尤其要该强调的是，媒体影像与民意调查的影响力。人们以往常常指摘媒体影像持有的威力和风险。在伊拉克战争中，一方面，打倒萨达姆的录像象征性地反映了美军压倒性的胜利与伊拉克国民从暴政中解放出来的形象。另一方面，在伊拉克的阿布格莱布监狱的虐俘照片则损害了美国在伊斯兰世界的形象。恐怖组织制造的人质处刑录像给国际社会灌输的是对恐怖主义的恐惧。

　　在影像产生巨大作用的当代社会，只要一张图片就足够影响人们对战争的评判，并将其痛苦铭刻在心中，图片的渗透力远远大于几十万、几百万的牺牲者。媒体的报道形成某种舆论，足以左右政治。但媒体并不能给我们统一的世界观，局部被切断或放大的部分片断会影响我们的世界观。民意调查同样也能影响国民意识，但它也不是万能的。民意调查作为弥补国民主权与间接民主制之间的差异，被许多民主制国家积极应用。无论是在美国还是在日本，民意调查被广泛地应用到选举、对外政策等决策过程中，但民意调查显示的数字未必能正确反映社会整体的意见，其调查方法是否恰当，也一直没有被追问、检验过。据说，民意调查根据其调查的方法、时机和提问内容，会出现截然不同的结果。这些都清楚地表明民意调查自身的局限性，我们抛开本质，过于依赖它是有风险的。

　　再次是按地区、领域，代表各种“利益”的组织或团体。政治家一般会被选区或行业内的利害关系所左右，因此，政治家所属地区的社会经济团体、行业协会等利益集团【interest group】的影响力是巨大的，是政界绝不能轻视的因素。近几年来，非政府组织在日本社会的发言权逐渐提高，政界或媒体界也越来越重视非政府组织的活动或意见，非政府组织的政治影响力日益强化。

　　如果地方选区的利益与国家的利益相对立，那么从地方选出来的政治家应该优先考虑哪一方的利益呢？这是颇有挑战性的问题。国家利益的背后，每时每刻都隐藏着政治家的信念与选民利益之间的紧张关系。当某个行业【比如农业】的利益与国家整体的经济利益相对立的时候，或者当某个地区【比如美军基地所在的冲绳岛】的利益与国家的安全保障利益相冲突时，政治家如何在两者之间进行调整呢？“族议员”【指的是国会议员中对某些特定领域的政策制定和经费分配、执行有影响力的政治家集团，包括农林族、邮政族、建设族、国防族、文教族等】的利益政治如何被纠正？由于选举制度问题等原因，民主政治的决策过程不一定能保证“最大多数人的最大幸福”，众多事例已证明了这点。同样，外交的民主式决策过程也不一定能够实现国家及国民的利益。

　　19世纪的法国思想家托克维尔曾经说过一句话：“对外交政策来说，民主政治固有的几乎所有的优点都不需要，需要的反而是民主政治缺乏的几乎所有的特征。”英国著名外交官哈罗德·尼克逊【Harold Nicolson】也在其名著《外交》中强调民主外交面临的困境，提出了四种“危险”：国民的不负责任、无知、迟误以及不正确。即便如此，人类历史上至今还不存在比民主制更加优秀的政治体制，这是难以否定的事实。因而，外交从业者就只好面对反映民主制正负两个层面的舆论以及各种各样的利益集团，坚持本着长期、整体的原则，制定符合国家利益的外交政策，谋求国民的理解。

　　在这里，我专门谈一下在外交决策过程中容易遇到的一些“陷阱”。