第39章 社会保险(2)

　　（4）从勤政廉政角度看，公共部门的工作人员，特别是公务员，承担着国家行政管理的重要任务，要求高，纪律严。要吸引和留住优秀人才从事这项工作，建立健全社会保险制度，尽量为他们解除后顾之忧是一个必要的条件。通过把社会保险机制与个人利益紧密联系起来，可以增强工作人员的自我保障意识，促进他们勤奋工作，忠于职守，为公众服务，以获取较稳定的保险待遇。<\/p>

　　2．公共部门保险制度改革应坚持的原则和目标。改革应坚持的原则是：<\/p>

　　（1）坚持权利、义务和强制性相结合的原则，做到和谐统一，保证单位和个人都参加社会保险，履行应尽的义务，享受应有的权利。<\/p>

　　（2）坚持国家、单位和个人共同合理负担的原则，按照公共部门的不同性质，根据经费来源渠道，分别由财政、单位和个人共同负担，拓宽资金来源渠道，实行部分积累的办法，逐步建立起社会保险基金储备。<\/p>

　　（3）坚持行政管理与基金运营分开的原则，做到政事分开。制定政策是行政职能，必须由政府主管部门负责；基金管理机构属非盈利性的公共事业单位，按有关政策法规负责社会保险金的筹集、给付、管理和运营等工作。<\/p>

　　改革的目标是：逐步形成社会统筹与工资、物价适当挂钩的调节机制；保险基金管理与退休人员管理相统一的社会化管理服务体系。<\/p>

　　公共部门的养老保险<\/p>

　　养老保险是社会保险制度改革的重点。由于养老保险的改革正在进行之中，因此，本节重点说明公共部门养老保险制度改革的原则及思路。<\/p>

　　一、我国原有养老保险制度存在的问题<\/p>

　　1．科学化程度不高。<\/p>

　　（1）传统养老保险制度体现社会公平的能力和体现分配制度的能力偏弱。养老保险制度既要体现社会公平，同时又要反映分配制度。这是它既不同于其他社会福利制度又不同于分配制度的特性。而传统的养老保险制度在这方面能力偏弱。首先，传统养老保险制度没能很好地体现其实现社会公平地能力。一方面传统制度中退休金与工龄和工资呈简单地正比例增长趋势。即工龄越短，工资额越低，退休金就越少，退休金所占工资的比例就越小；反之，工龄越长，工资额越高，退休金就越多，退休金所占工资的比例就越大。另一方面，退休金的公平化具有一定的表面性，因为这种公平来源于分配制度。退休金由两个变量因素：工龄和月工资额。工龄以10年为一个档次，所以工龄制约退休金高低的能力不是很强。而且工资额属于分配领域，分配的平均化是我国人所共知的长期存在的并力图解决的问题。因此，本该在退休养老领域体现出来的公平福利原则却在最该体现能力差别、按劳分配而不该体现福利原则的分配领域体现出来了。<\/p>

　　其次，传统养老保险制度并没有能够很好地体现分配制度。我国的退休金所依据的月工资额是退休前一个月的工资额，它反映的是当时的工作回报。这本身就是一个矛盾。这种规定的直接结果便是突击提薪和增加退休金支出。因为不同的工资时期，个人和国家交费的基数不同，一般来说，退休前交费的基数是最大的。<\/p>

　　（2）退休金来源有限，致使养老金水平偏低和国家对养老金的财政负担过重这一对矛盾得不到解决。退休金水平偏低不是指它与工资数额相比，而是指它与维持基本生活所需的货币量相比。尽管国家从1979年以来几次增加退休金，并多次给予生活和物价补贴，退休人员的生活有所改善，但从总体上看退休人员的养老金水平仍然偏低。退休金偏低和国家财政负担过重这两个问题单就退休制度来说有一个共同原因：资金来源有限。而资金来源有限又有两个具体原因：其一，退休金的支付管理方式缺乏增值机制。现收现付的支付形式要靠当前的保险收入来满足当前的保险支出，这不仅使投保人的权力与义务不能直接统一，而且相对于完全基金制和部分基金制来说无形中少了一大笔投资收入。其二，我国的退休金只有个人和国家两个来源，而个人部分又只有直接扣除制一种方式，现收现付制度本身的特点是以支定收，因此，保险费量的不断变化在所难免，但直接扣除制以及所依托的工资制度还没有这种变化机制，所以要提高年金，往往要靠国家拨款。因此，在其他条件不变的情况下，我国经常面临这样的两难选择：要么退休金偏低，要么增加财政支出。完全靠增加财政拨款来提高退休金的方法是对市场经济下的高福利制度作出的片面理解，否定了它与社会救济制度的某些区别。<\/p>

　　（3）传统的退休保险制度没有体现经济发展和物价上涨的趋势。退休金作为维持生活的一种经济来源，自觉地反映经济发展状况、享受社会发展成果、随物价的变动而调整便是一种客观需要。但我国退休养老金制度对此只有一个原则性的规定：随着经济发展状况适当进行调整。所以面对经济发展和物价上涨，传统制度便显得无能为力和反应迟钝，不得不采取行政手段进行调整。这就是我国为了反映经济发展情况，在提薪的基础上先后几次提高退休金但仍不能合理反映经济发展与物价变动，造成退休人员的退休金与在职人员的工资差距越来越大的根本原因。<\/p>

　　（4）传统退休制度的管理机构设置和职能配备不尽合理。根据机构设置的一般原则和国际通例来看，有关养老保险的机构设置基本由三部分组成：政策制定部门、具体运作（基金和人员管理）部门、监督和监察部门。三者同为官方机构，但性质有别。显然其中的政策制定部门属行政部门，应负责制定我国养老保险制度的各种方针政策。可实际上因为我国的退休金采用行政拨款的方式管理和到位，所以按已定方案，人事部门虽然为养老保险的政策制定部门，但它却不能完全撇开财政部门独立制定所有的政策。也就是说我国养老保险的政策制定部门实际上存在着职权不符的问题。具体运作部门负责人员和基金管理这些具体业务，应属事业性部门，但传统体制中没有这类的正式机构与编制，各地负责此类事务的机构与编制不论是否为正式机构与编制，都归入政府部门，这显然不符合政事分开原则。我国有专门的监督与监察部门，但是在传统养老保险制度中没有这种监督与检察机构。<\/p>

　　2．养老保险制度不统一。养老保险制度的不统一，不仅表现在地区与地区之间的制度不统一，也表现在行业与行业之间的制度不统一。其集中表现在养老保险基金的缴费率与支付标准上不统一。我国现阶段各地区、各行业养老保险基金缴费率在20％-30％之间不等，例如，煤炭部门缴费率高达24．5％。各省之间缴费率差别也较大，广东省为19％，湖南省则达25％。在养老保险金支付标准上基本采用按职工退休前一个月工资的一定比例计发办法，但计发比例各地相差较大。这种制度的不统一，带来一些不良的后果。一是制度不统一，使制度本身缺乏严肃性，使人们产生养老保险是地区或行业的政策而不是国家政策的错觉，影响养老保险事业的顺利进行；二是同一行业的不同企业，由于属于不同地区，养老保险金的缴费率不同，导致生产的产品成本费用不等，竞争能力不同，使养老保险制度给企业人为制造一个不公平竞争的场所；三是由于各地区、各行业养老保险金的筹集和支付水准不统一，给劳动力在不同地区、不同行业之间的流动带来困难，使劳动力资源不能得到有效的配置。<\/p>

　　3．养老保险基金保值增值能力低。一方面，现阶段养老保险费几乎全被用于支付现期的退休金，且因通货膨胀养老保险金结余所获取的利息也是名义的，这种状况导致养老保险金个人账户大多数是空账户，账户上几乎没有什么实际资产，这种空账户使养老保险金无法有所积累、有所保值增值；另一方面，现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外，80％左右要用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这势必加重未来时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担。<\/p>

　　4．社会化程度偏低。<\/p>

　　（1）传统的养老保险管理缺乏社会化。一方面决策权分散，由于职权职能配置方面的问题，人事部门不能对我国所有公共部门的养老保险问题行使完全的决策权。另一方面，我国公共部门的退休人员和资金实行部门管制，只要具备一定规模或级别的单位便要设立专门的退休养老部门负责此类事务。其结果便是机构和人员的重复设置，行政效率低下。<\/p>

　　（2）我国公共部门的养老保险制度与社会其他领域的养老保险制度缺乏协调和联系。首先，不同领域的养老保险机构处于分立状态。我国公共部门的养老保险主要由人事部门负责，企业的养老保险由劳动部门负责，农村的养老保险由民政部门负责。其次，不同领域的养老金保险状况极不平衡，这主要表现在养老金的负担状况上。企业养老金实行国家、单位、个人三方负担制；我国公共部门的养老金实行个人、国家双方负担制；而在广大的农村，虽然有些地区实行集体、个人双方负担制，但绝大部分地区仍是由个人负担全部养老支出，养老主要表现为一种家庭行为。最后，我国公共部门的退休人员和企业单位退休人员的养老保险险种和险值缺乏一致性。我国企业现行的养老保险有两种险种，而我国公共部门的养老保险只有一个险种，这无疑会影响人员流动。<\/p>

　　5．法制化程度不高。<\/p>

　　（1）传统养老保险制度的法律层次较低。我国的法律体系大体上包括三个层次：宪法、法律、行政法规。但是我国传统的养老保险制度基本上由行政法规组成，相对于宪法和法律来说，行政法规有一个明显的缺欠：内涵不太明确，外延不很周延。因此许多养老保险方面的行政法规出台之后，总要接着出台一系列的补充规定、说明性文件。<\/p>

　　（2）无法可依。我国公共部门的养老保险制度虽然已自成体系，但相对其他国家，相对我国的客观需要来说，都还存在着一些法律空白。如我国1949～1991年所有有关公共部门养老保险的文件没有一款是针对违纪者的惩戒规定，这也是有法不依现象屡禁不止的原因之一。<\/p>

　　（3）有法不依。这种情况在我国并不少见，主要表现在两个方面：不遵守退休金的发放标准，擅自提高发放标准。<\/p>

　　二、我国公共部门养老保险制度改革的基本原则<\/p>

　　随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，原有的养老保险制度已明显不适应新形势发展的客观需要，在此背景下，我国公共部门的养老保险制度的改革应遵循以下原则：<\/p>

　　（一）适度保障原则<\/p>

　　社会保障的本质要求社会公平，它是作为公民的基本权利和义务由法律加以保证实施的。它要求国家作为社会保障实施的主体，公平对待每一个公民，将社会收入在全体社会成员中实行再分配，以增进和提高全体社会成员的福利水平，达到社会公平的目的。养老保险作为社会保障的重要组成部分，其社会公平的体现程度和要求不同于社会救济和社会救助。养老保险体现的公平不是平均主义而是权利平等，机会均等，即每个社会劳动者在参与和享受养老保险方面都具有均等机会和平等权利。这种国民收入再分配，从某种意义上说，是以公平为主，是“按需”分配，目的在于维护每个公民年老丧失劳动能力后的基本生存权。但是从养老保险机制来看，必须适度公平。不仅讲权利，也要讲义务；不仅讲公平，也要讲效率；通过权利与义务对等，筹集与给付挂钩，激发公民的劳动热情，充分发挥养老保险体制的保障激励作用，在适度公平的基础上追求效率。<\/p>

　　养老保险体制改革的核心实际上是经济保障，一个地区社会养老保障的水平和程度最终取决于该地区的经济发展水平，同时又受该地区人口发展状况的制约。养老保险水平要与本地区社会经济发展的水平相适应。由于养老保险基金的统筹比例、积累率和提取标准，要根据本地区财政状况、个人经济心理承受能力来确定，因此养老保险基金的积累比例还要与资金管理和营运水平相适应。总之，养老保险既不能成为人人平均的大锅饭，也不能成为高福利的温床。<\/p>

　　同时，养老保险体制改革，面临着新旧体制过渡转轨，国家、集体、个人重新确定各自的责任与费用的新问题。养老保险费用的取得要与国家、集体、个人三者的承受能力相适应，超过任何一方的承受能力都有违社会保险制度建立的初衷。其实，改革中最为关键的是如何确定个人在养老保险中承担的责任和缴纳费用的适当比例，既要个人在心理上、经济上能够承受，又要具有保障和激励的作用，充分体现权利与义务相统一，享受与贡献相结合的特点，体现社会公平与互助互济精神。<\/p>

　　综上所述，养老保险体制改革要具有保障与激励双重作用，体现公平与效率，既要克服平均主义，又要克服高福利的弊端，并兼顾各方的承受能力。因此必须遵循适度保障原则。<\/p>

　　（二）分类管理原则<\/p>

　　公共部门构成复杂，有国家公务员、党群机关工作人员、专业技术人员，管理人员和工勤人员；经费来源渠道不同，分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种形式；工作性质，管理方式也各有不同。在构建公共部门养老保险体制时，必须充分考虑公共部门的相同与不同之处，便于制定符合实情、利于实施的改革措施。公共部门与企业的区别及特性有以下几个方面：<\/p>

　　1．从经费来源看，主要来源于国家财政，具有稳定性，同时也与国家财政状况密切相关。国家财政改革的力度大小，国家财政的承受能力和支持程度对公共部门养老保险改革有很大影响。在改革的着眼点上，不仅要根据国家财力状况确定改革步骤和进程，还要通过必要的资金储备和拓宽资金渠道，以平缓老龄化进程中财政支付养老费用的高峰，减轻国家财政负担。<\/p>

　　2．从工作性质上看，公共部门基本上是不盈利的，它服务于公众，本身具有公正性，要求工作人员高素质，为社会提供高效的行政管理和服务，树立公正、廉洁、有力的社会形象，因此，公务人员待遇往往要高于社会一般水平，这在国际上也是通行的惯例。这一方面有利于吸引社会优秀人才，另一方面为维护公务人员廉洁行政提供一定的物质保证。<\/p>www/xiaoshuotxt/n e t**T*xt小*说**天*堂