第46章 公职人员的行为规范与权益保障(1)

　　内容提要<\/p>

　　在阐述公职人员行为规范的涵义和特点的基础上，分析申诉和控告的涵义和特点，基本程序及法律责任，全面阐述人事争议仲裁的特征、机构、程序及人事争议仲裁的执行及法律责任。<\/p>

　　公职人员的行为规范<\/p>

　　一、公职人员行为规范的涵义和特点<\/p>

　　（一）公职人员行为规范的涵义<\/p>

　　公职人员行为规范是公职人员履行基本义务和重要责任的根本要求，它是指国家行政机关及其公务员在行政执法、处理行政事务、办理行政审批事项、接待来访群众等直接面对社会执行公务或提供服务时必须遵守的基本准则、工作程序、办事规则、行政纪律及言行标准。行为规范以公职人员履行职责、执行公务中应遵守的行为规范为主，兼顾公职人员作为社会人应遵守的行为规范，对公职人员队伍建设中存在的问题和容易滋生腐败的行为也作出约束性规定。<\/p>

　　行为规范从普遍适用的角度出发，对公职人员最基本的行为作出明确规定，有利于各地区、部门根据自身特点和需要制定相应的实施办法和细则。行为规范注重自律与他律的统一，既强调引导公职人员加强自身道德修养，严于律己，从自己做起，从现在做起；又强调依靠法制等多种手段，监督规范的实施。<\/p>

　　（二）公职人员行为规范的特点<\/p>

　　1．公职人员的行为规范面对的是公职人员执行公务过程中的各种行为。<\/p>

　　2．公职人员的行为规范是对公务员在行政活动中应有的行为作出的标准要求，是其行动的指南。明确规定公职人员应该做什么，不应该做什么。<\/p>

　　3．公职人员的行为规范是用于调整、指导和约束公职人员在公职活动中与国家、政府、公民构成的关系。<\/p>

　　4．公职人员行为规范的范围很广。它既包括国家、政府制定的有关公职人员活动的各种法律、法规和纪律的规范，又包括社会道德、职业道德、价值观、态度和风俗习惯等，它是一个相当全面的行为标准体系。<\/p>

　　5．公职人员行为规范的作用方式主要是，通过一套职业道德、价值理念、信念和理想在公职人员心中的内化，提高其道德和修养，强化其自律和自觉意识。以此保证公职人员的行为不偏离国家、政府和公民的要求。正是这一点，行为规范体现了区别于法律、法规的作用方式。制度、法律、法规从公职人员的外部通过强制约束的手段发挥作用，而行为规范则是通过内化的行为准则，达到行为强化的目的。<\/p>

　　6．公职人员行为规范产生于一个国家的社会文化背景之中，这使得行为规范具有较强的民族性，适应一国公务员的思维和行为特征。<\/p>

　　7．行为规范是不断演进的，随着社会的发展和变迁，人们的思想观念和传统的习惯也随之变化。公职人员的行为规范在保证其民族性的同时，还要融入时代的要求，体现尊重科学，讲究法纪，倡导文明的时代特征，使公职人员的行为适应社会进步的要求。<\/p>

　　随着时代的发展，现代公职人员行为规范也处在不断的建设和发展中，在其建设和发展中应做到以下几点：<\/p>

　　（1）应大量吸收和继承本民族历史中关于公职人员行为规范建设的思想精华，建立具有本国特色的、适应本国国情的行为规范体系。每个民族的文化中，都有自身优良的传统和行为方式，这些都是当代行为规范体系中应该吸收和借鉴的。<\/p>

　　（2）公职人员行为规范的实践发展始终伴随着强有力的理论研究，它为实践提供必要的理论基础和依据。20世纪70年代后，许多国家行政学界行政伦理的研究进入一个新的高潮。学者们力图适应实践的要求，提出一套公职人员行为规范的伦理道德标准，改进现有公职人员的道德状况。1975年有40多个国家的学者在墨西哥城成立了“国际公职伦理价值研究联合会和行政管理研究所”，共同探讨公职人员行为规范的发展趋势，解决共同面临的道德缺失的问题，倡导建立高效、廉洁、民主的政府，研究公职人员行为规范的标准和培训途径，并主张建立专门的公职人员行为规范咨询和帮助改进系统。学者的研究受到各国政府的高度重视，推进了政府行为规范体系的建立与完善。<\/p>

　　（3）公职系统中，法律强制和道德行为规范相互补充，共同发挥作用。法律规范和道德规范具有自己相对独立的作用范围和作用方式，两者又各有自己的优势与局限。将两者有机地结合起来，互为补充，对公职人员行为规范的作用结果是有效的。因此，各国国家公务员制度都选择法律规范与道德规范双管齐下的作用方式，充分发挥这两者的功能和优势。<\/p>

　　（4）行为规范法律化、法规化成为国家公务员制度发展的一个重要趋势。为了克服道德约束的随意性和效力弱的局限，国家将一些伦理道德标准纳入法律、法规、法典，以法律形式加以确认和固定，形成道德法规化的趋势。<\/p>

　　（5）强调教育和培训对提高公职人员道德标准，建立良好的行为规范具有重要意义。政府普遍认识到，提高公职人员道德水平的一个积极而有效的途径是，采用各种形式的教育和培训。不少公职人员的教育培训机关开设专门的行政伦理、行为规范等品德教育课程，对强化其行为规范发挥重要作用。<\/p>

　　二、公职人员行为规范的主要内容<\/p>

　　公职人员行为规范的内容极其广泛，由低到高分为不同的层次，涉及公职人员的仪表、形象、互动关系和内在心灵。行为规范从形式到内容，包括以下内容和层次。<\/p>

　　1．代表公职人员外在形象的仪表、举止、语言等的准则和行为规范。对公职人员的仪表举止，国家和政府有一定的要求。因为在公众的心目中，公职人员代表政府的形象。虽然语言、服饰、行为举止只是公职人员的外在形象，它绝不能代表行为规范的全部，但外在的行为举止是人内在气质的自然流露，也是在交往中他人最直接看到和印象最深的，所以，在行为规范中，它是最基本的一项要求。各国政府对公职人员的仪表举止有一定原则性规定。如西方国家要求公务员必须着正式服装上班，服饰的穿着要符合礼仪。公职人员仪表行为举止规范的总体原则是整洁、大方、得体。<\/p>

　　2．公职人员作为公民的道德规范和行为准则。公职人员作为公民，其道德素养也是行为规范的一部分。因为公职人员在其社会化过程中，除了与工作组织交往以外，他还生活在更广泛的社会环境中。他在工作以外的社会生活环境中的品质和人格，与工作中的基本素养不应该也不可能是绝对分离的。公职人员作为公民，其公共道德的培养和公共行为的约束，对其形成良好的行为举止和优秀的品质同样是重要的。公职人员作为公民的道德规范是指，公职人员在执行公务活动以外的私人生活中，应遵守的价值准则和行为规范。它包括自觉遵守和维护法律秩序与公共道德秩序，爱护环境，爱护公共财产，尊老爱幼，互助友爱，见义勇为，乐于助人等，其目标是做一个遵纪守法的合格公民，确保良好公职形象的延续。<\/p>

　　3．公职人员的职业道德规范。职业道德规范是指与公职人员职业活动紧密相连的、具有公职人员职业特征的、用以规范公职人员职业行为的特定道德准则和行为要求。其核心是调节公职人员与行政管理、社会及公众的关系。<\/p>

　　随着公共行政管理的职业化程度不断提高，社会对公职人员道德规范的要求也日益加强，使职业道德规范成为行为规范整体中最主要的内容。<\/p>

　　4．代表公职人员内心世界的理想、信念、情操等准则和行为规范。行为规范的最高境界是公职人员树立为国家、社会和公众服务的理想与信念。这种信念使他们自觉地承担对国家、社会和公众的责任和义务。因而能够自觉地以严格的标准要求自己，抵御各种压力和利益诱惑，保持对国家和人民的忠诚，无私地奉献自己，出色地完成政府交给的任务。<\/p>

　　当然，公职人员的行为规范不可能将所有的公职人员都塑造成理想境界的状态，但它为公职人员的行为指明方向，激励他们朝着这个方向不断地努力、进取，完善自己的人格。<\/p>

　　我国公职人员行为规范主要有八个方面的内容：政治坚定、忠于国家、勤政为民、依法行政、务实创新、清正廉洁、团结协作、品行端正。<\/p>

　　1．政治坚定。努力学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，树立共产主义理想信念，坚持党的基本理论、基本路线和基本纲领，坚定地走建设有中国特色的社会主义道路，坚定不移地贯彻执行党和国家的路线、方针、政策，在思想上、政治上和行动上与党中央保持高度一致。<\/p>

　　2．忠于国家。热爱祖国，忠于宪法，维护国家安全、荣誉和利益，维护国家统一和民族团结，维护政府形象和权威，保证政令畅通。遵守外事纪律，维护国格、人格尊严，严守国家秘密，同一切危害国家利益的言行作斗争。<\/p>

　　3．勤政为民。忠于职守，爱岗敬业，勤奋工作，钻研业务，甘于奉献。一切从人民利益出发，热爱人民，忠于人民，全心全意为人民服务，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益，体察民情，了解民意，集中民智，珍惜民力，力戒形式主义、官僚主义。改进工作作风，讲求工作方法，注重工作效率，提高工作质量。自觉做人民公仆，让人民满意。<\/p>

　　4．依法行政。遵守国家法律、法规和规章，按照规定的职责权限和工作程序履行职责、执行公务，依法办事，严格执法，公正执法，文明执法。不滥用权力，不以权代法，做学法、守法、用法和维护法律、法规尊严的模范。<\/p>

　　5．务实创新。解放思想，实事求是，理论联系实际，说实话，报实情，办实事，求实效，踏实肯干。勤于思考，勇于创新，与时俱进，锐意进取，大胆开拓，创造性地开展工作。<\/p>

　　6．清正廉洁。克己奉公，秉公办事，遵守纪律，不徇私情，不以权谋私，不贪赃枉法。淡泊名利，艰苦奋斗，勤俭节约，爱惜国家财产，反对拜金主义、享乐主义。<\/p>

　　7．团结协作。坚持民主集中制，不独断专行，不搞自由主义。认真执行上级的决定和命令，服从大局，相互配合，相互支持，团结一致，勇于批评与自我批评，齐心协力做好工作。<\/p>

　　8．品行端正。坚持真理，修正错误，崇尚科学，破除迷信。学习先进，助人为乐，谦虚谨慎，言行一致，忠诚守信，健康向上。模范遵守社会公德，举止端庄，仪表整洁，语言文明，讲普通话。<\/p>

　　三、公职人员行为规范的实施<\/p>

　　公职人员行为规范的实施实际上是一个人的思想品质、道德素质的全面训练过程。公职系统为了很好实施公职人员的行为规范，通过制度的安排，有意识地促进公职人员行为规范水准的提高。政府常采用的是培训和监控。<\/p>

　　1．公职人员的行为规范已成为公共部门培训体系中的主要课程之一。各国政府都充分意识到公职人员仅有知识和技能，没有职业道德精神和奉献精神，是不可能尽职地为公众服务的。而仅有职业道德，没有技能和知识，也会缺乏为公众服务的必要手段。因此，行为规范与知识、技能教育必须并存于公共部门的培训体系中。<\/p>

　　公职人员的伦理或行为规范课程一般包括两大内容：（1）公职人员应具备的社会道德品质。培训的主要内容是公正、忠诚、礼貌、服从法律与秩序、人道等观念。（2）公职人员应具备的职业品质。包括：第一，公职人员在社会中的作用，公职人员的社会责任及自我意识；第二，公职人员的职业精神和工作态度、工作作风；第三，理性的意识：提高效率、建立价值意识、办事快捷、高质量的服务；第四，集体意识和合作精神；第五，服务于全体人员，将公正、秩序、人道的观念贯穿于执行公务的过程中；第六，遵守政府关于公职人员不得接受馈赠和不得在营利性机构兼职等规定；第七，了解和明确公职人员行为与政治活动的关系。总之，公职人员行为规范的教育，将国家公务员制度的基本精神和原则贯彻其中。<\/p>

　　2．监控成为公职系统行为规范实施的重要手段。为此，公职系统采用多种行为规范执行的监控渠道。主要有：（1）行政机关和行政首长的监控。通过一定的渠道，获得关于公职人员工作态度和品行的信息，定期进行考核，运用奖惩或其他手段，使公职人员的行为规范得到强化。这是最直接的监控方式。（2）行政监察部门的监控。对公职人员违法越权的行为以及涉及利益冲突中不道德的行为予以处理，其裁决具有强制性。（3）司法机关的监控。受理行政机关及其官员违法、渎职、越权及侵犯公民权益的案件，作出法律裁决。（4）新闻媒体的监控。广泛褒扬优秀的公职人员，披露违反公职行为规范的人员，以此作为中介，使官员的行为受到人民群众的监督。<\/p>

　　申诉、控告制度<\/p>

　　一、申诉、控告的涵义、性质及特点<\/p>

　　（一）申诉、控告的涵义<\/p>

　　公职人员享有的法律权利，主要是申诉、控告权利。申诉、控告制度是现代各个国家公共部门人力资源管理中重要的组成部分，它承担着公职人员受到不公正待遇，与机关或领导在权益的认定上发生争议和纠纷时的案件复议、审理、仲裁等责任，是维护公职人员合法权益不受损害的手段。公职人员申诉、控告制度的建立，标志着政府管理制度民主化和法制化的进程。<\/p>

　　公职人员的申诉是指，当政府的公职人员对其所在的行政机关或有关组织作出的涉及本人权益的人事处理决定不服时，依法向有关机关提出处理意见和要求的所有行为。<\/p>

　　公职人员的控告是指，政府公职人员认为其所在的国家行政机关、有关组织或行政领导者作出的侵犯其合法权益活动中存在着违法违纪的事实，而依法向有关机关提出指控，并要求对其依法惩处的行为。<\/p>

　　（二）申诉、控告的性质<\/p>

　　在我国，申诉权和控告权是宪法赋予公民的基本权利，国家公务员作为公民的一部分，无疑也享受公民的申诉权和控告权。但就国家公务员在国家政治、经济、社会生活中所处的特殊地位而言，其享有的申诉权和控告权与一般公民享有的这些权利既有联系，也有区别。其联系是，有关国家公务员的申诉、控告规定离不开宪法的原则精神，实质上是公民申诉、控告制度的一种特殊形式。但是申诉、控告的主体是国家公职人员，它不同于公民对国家机关的控告和不服法院判决的申诉行为；国家公务员的申诉、控告只能向国家行政机关提出，不能向国家检察机关提出；国家公务员的申诉、控告不属于诉讼的范围，它属于内部行政行为，只能通过行政机关来解决。<\/p>

　　（三）申诉、控告的特点<\/p>

　　1．申诉、控告的主体是国家公务员法律确定的国家公职人员，即各级行政机关中除工勤以外的工作人员。国家公务员是具有特殊身份的公民，它享有一般公民没有的法定国家公务员的权利，并履行国家公务员的义务。<\/p>

　　2．申诉、控告的对象是行政机关及其工作人员，而非一切国家机关及其工作人员。<\/p>www/xiaoshuotxt/n e tT，xt，小，说，天，堂