第71章 1994年税制改革 (1)

　　\"1994年进行的财税体制改革是及时的、成功的，对形成当前经济的好形势发挥了重要作用。\"\"对财税体制取得的成功，怎么评价都不过分。\"1998年时任国务院总理的朱镕基曾对分税制改革作出这样的评价。1994年我国实施的财税体制改革，在新中国财政史上具有里程碑意义。通过改革，建立了分税制财政体制，财政取得了长足的发展，中央与地方财政收入有了稳定的渠道，财政收入保持了较快的增长速度，增强了财政的宏观调控能力，促进了经济结构的调整，基本形成了一个适应社会主义市场经济体制要求的财税体制框架。

　　\"你这个财政部长真是囊中羞涩呀！\"

　　时间推回到20世纪80年代末到90年代初，那时，中央财政陷入尴尬境地。

　　党的十一届三中全会以后至20世纪90年代初，为适应经济体制转轨需要，以对地方和企业放权、让利、搞活为主线，形成了两个包干体制。一是企业承包制，国家与企业的分配关系改革；二是财政包干制，中央与地方的分配关系改革。

　　国家对地方放权让利的财政包干制，扩大了地方权力，增加了地方财力，激励了地方发展经济的热情，在改革初期的经济社会条件下发挥了积极作用。

　　80年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980-1990年间，国内生产总值平均增率为9.5%。但是，经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。从1979年到1993年，我国财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。有数据显示，从1979年财政收入在国内生产总值的比重为28.4％，到1993年已经下降到12.6％，大体上每年下降一个百分点还要多。而另一方面，中央财政收入占全国财政收入的比重也由1979年的46.8％下降为1993年的31.6％，中央财政的收支必须依靠地方财政的收入上解才能平衡。中央财政收入的比例不断下降，已经削弱了中央政府对宏观经济的调控能力。

　　由于中央财政收入严重不足，从1980年代末到1990年代初，发生过两次中央财政向地方财政\"借钱\"，以维持支出的需要。以后的年度中，又宣布不仅\"借款\"不归还了，还要把这一块财力打进基数，即成为固定的(年年重复的)体制调整措施。到1980年代中期，中央在无奈之下推出\"能源交通基金\"，在原有的基础上增加10％（整体约100多亿），来补充中央财政的不足。1989更加捉襟见肘，又出台了\"预算调节基金\"，同样的口径增收5％。而且当时每年财政会议之前，总要千方百计地出台一些收费措施。当时担任财政部部长的王丙乾说，\"我现在穷得只剩下背心和裤衩了\"；1992年，在他之后任财政部长的刘仲藜则说，\"我连背心都没有，只剩下裤衩了\"。1993年，时任国务院常务副总理的朱镕基对刘仲藜说：\"你这个财政部长真是囊中羞涩呀！\"

　　1992年的情况尤为严峻，全国财政收入3500亿元，其中，中央收入1000亿元，地方收入2500亿元，中央财政支出2000亿元，赤字1000亿元。而此时，分管银行的朱镕基副总理严正宣布，财政再困难也不能到银行透支。刘仲藜曾回忆说，他三次找朱镕基副总理，希望他批条子向银行借钱，朱镕基不允许。当时连某些中央机关都已经到了不借钱，工资发不出去的境地。

　　1993年，是分税制改革前夜。上半年的一些指标发出警示，国家财政特别是中央财政全线吃紧：整个财政收入一季度比1992年同期下降2.2％，按可比口径也仅仅持平；工商税收1400亿元，比上年同期增12％，去掉出口退税10％，仅比上年同期增长1.4％。而1993年上半年国内生产总值增长达到14％，比1992年12.8％高出不少。财政收入与经济增长比例严重失衡，全国生产增长速度很高，而国家财政特别是中央财政十分紧张。

　　税收增幅小，开支却大幅增长。几乎所有的地方都在急呼缺钱：粮食收购财政亏损性补贴资金不到位；重点建设资金不到位，很多重点建设卡着脖子，如铁路、港口、民航等。按照往年的进度，重点建设资金上半年至少要拨付全年的40％，而1993上半年为19.5％，差了将近一半；重点生产企业和重点出口企业缺乏流动资金。而此时，需要由中央财政收入中支出的硬支出，一分也不能少，没有地方能挤出钱来。

　　财政紧张到这种状况，引起朱镕基副总理的高度重视。他采纳经济学家董辅礽等人的提议，决定\"分灶吃饭\"，中央与每一个省份磋商分税种类和比例，实行分税制。

　　1993年7月23日，全国财政、税务工作会议召开，朱镕基副总理来到会场，对所有参加会议的人员说：\"在现行体制下，中央财政十分困难，现在不改革，中央财政的日子过不下去了，（如果这种情况发展下去）到不了2000年（中央财政）就会垮台！\"他强调：\"目前中央财政收入占全国财政收入的比重不到40%，但中央支出却占50%多，收支明显有差额，中央只好大量发债，不然维持不下去。去年，内外债务，向银行借款900多亿元，今年预计1000多亿元，中央背着大量的债务，而且越背越重，中央财政困难，而且是加剧的趋势。一般来说，发达的市场经济国家，中央财政收入比重都在60%以上。而中央支出一般占40%，地方占60%。但是我们正好相反，收支矛盾十分突出。这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来。\"

　　朱镕基在会议上首次正式提出分税制的想法。一个多月后，分税制改革的第一个方案出台。

　　1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在艰难时世中诞生。

　　从\"财政包干\"到\"分税制\"

　　为什么财政收入占GDP比重不断下降？为什么中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降？原财政部部长项怀诚认为，这是因为当时税收体制造成的结果，税收已被\"包\"死了，中央没有增量。

　　新中国成立后，从1950－1952年、1969－1970年在全国实行统收统支体制。其余年份则实行小有改动的分类分成或总额分成。80年代改革开放之后则开始实行\"包干制\"--某种意义上可以说与农村联产承包责任制、国企承包制一脉相承：\"承包\"是那时的改革主调。

　　行政性分权的\"财政包干\"，其要点是\"划分收支，分级包干\"，并根据不同地区的情况，采取六种不同形式（收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助）。另外还有五五分成的分税制试点。这种状况，被形象地比喻为\"一省一率\"的财政体制。

　　财政包干制在改革开放前期发挥了在传统体制上打开渐进改革突破口，为后续许多方面改革提供操作空间的作用，同时扩大了地方政府财权，调动了地方政府理财和发展地区经济的积极性。在\"多劳多得\"的刺激下，广东、浙江等沿海地区经济迅速崛起。但另一方面，包干制与\"条块分割\"地按照行政隶属关系控制企业的旧体制相结合所造成的弊端也在日益显露。它相当程度上导致重复建设、结构失调、地区封锁、资源配置扭曲等问题。

　　所谓承包是\"包盈不包亏\"，即使包上来的也跟不上物价上涨，物价一涨财政就又缺了一块，这些都造成了税收来源困难。同时，地方承包了以后，就有了这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗？于是就出现了\"藏富于企业\"、\"藏富于地方\"的现象，给企业减免产品税，造成\"不增长\"，然后通过非财政途径的摊派，收取费用。最后生产迅速发展，而间接税（产品税）收不上来。如此，中央收入被\"包\"死了，\"包\"到了中央财政困难的窘境。而地方的日子相对于中央财政要好过得多。

　　这一机制同时还刺激了生产流通的地区封锁、地方保护主义，阻碍全国统一市场形成。当年\"羊毛大战\"、\"棉花大战\"、\"桑蚕大战\"等此起彼伏，大有诸侯经济之势，包干制的\"效应\"不容忽视。

　　在地方各种形式的财政大包干中，关于收支基数、上缴或补贴数额都是通过中央与地方一对一的谈判达成的，缺乏透明度，交易成本相当高。这种\"讨价还价\"式的谈判以各种方式不断延续，而每年年中和年终的财政工作会议，使讨价还价达到高潮。

　　鉴于包干制的种种弊端，早在1980年代，中央就曾有过改革财政管理体制，实行分税制的意向。1987年10月召开的中共十三大通过的报告，提到要\"在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制\"。在中央经济工作会议上，中共中央政治局常委、国务院副总理姚依林提出相关设想，由于当时社会经济环境没有要求实施分税制的动因，也不具备实施分税制所要求的市场经济财税体制，计划经济下是无法搞分税制的，所以遭到了几个省的强烈反对，因为这直接触及了地方的利益，因此这次尝试没有成功。

　　1990年，时任国务院总理的李鹏在《关于制定国民经济和社会发展十年规划和\"八五\"计划建议》中提出，要在\"八五\"期间，有计划地实施分税制。鉴于当时的状况还要不断完善财政包干制，同年，财政部提出了\"分税包干\"的体制方案。

　　1992年年初，邓小平发表南方谈话后，分税制再次被提出。1992年10月，中共十四大报告针对财税体制改革提出\"要逐步实行'税利分流'和分税制\"。同年，中央选择辽宁等9个省、市、区进行分税制试点。

　　邓小平、陈云始终关心分税制改革，支持中央适当集中财权。时任中共中央总书记的江泽民同志先后多次分片主持召开了各省市自治区的书记、省长座谈会，宣讲政策，听取意见，消除误会。

　　项怀诚回忆说，1993年5月，中央成立了十四届三中全会的文件起草小组，第一次会议是5月30日，江泽民同志到小组作了关于十条意见的报告。江泽民同志讲了十个问题，十四届三中全会文件的最后形成，就是这十个问题，其中只有一点调整。

　　江泽民在讲话中说：\"实行分税制，合理划分中央和地方的事权，合理确定中央和地方的收支比例，目的是理顺经济关系，使经济活动规范化......财税体制和金融体制改革，是发展社会主义市场经济的要求，既符合国际上的通常做法，也考虑了中国的特点和具体情况，这样做，有利于发挥中央和地方两个积极性......在处理中央和地方的关系时，中央要考虑地方的困难，地方要树立全局观念，全局照顾局部，局部服从全局。\"