第72章 1994年税制改革 (2)

　　\"实行分税制，来自地方的阻力非常大\"

　　进入1993年，分税制改革加快了进程。

　　1993年4月22日，中央政治局常委会专门听取了财政部部长刘仲藜和国家税务局局长金鑫关于财税体制改革的汇报。

　　4月26日，中央领导又专题听取了金鑫关于税制改革的汇报。江泽民指示财政部要研究财政与税收制度改革问题。他指出：现在这种包干体制是一种不适应市场经济的落后体制，没有哪一个国家是这样搞的，财税体制已经到了非改不可的地步。

　　4月28日，中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路。

　　高层决策者已经下决心对\"财政包干\"为特征的旧体制进行改革。但是否采用分税制来重新调整中央与地方的利益格局还不是很明确，是否在全国全面推行分税制还没有作出决定。

　　项怀诚后来回忆说，那天中央政治局常委会后，他回到财政部传达了中央的税制改革基本思路。依据指示，在\"五一\"之前，成立若干个体制改革方案起草小组，其中分税制改革小组设在财政部。从那时起，方案小组进驻黑龙江驻北京办事处。

　　首先是调查研究。为了制订出有效的改革方案，他们开展广泛的调查研究，掌握丰富而可靠的材料与信息。财政部长刘仲藜、副部长项怀诚，带着有关司局负责同志做调查，听取各方意见，并借鉴国外各类分税制的经验。

　　与此同时，财政部开始搞测算，搬出所有的数据，涉及35000户企业，相当于80%左右的国内税收。在6、7、8三个月的日日夜夜，方案小组先后作了40多套方案，处理了几十万个数据，做了几千张表格。

　　从包干制到分税制，财政管理体制的这种变革直接关系到中央、地方利益格局的调整。围绕着分税制的建立和完善，中央与地方的博弈贯穿始终。如何才能真正做到分税制改革既确保增加中央财力，又不损害地方利益？方案设计者绞尽脑汁。

　　方案的第一轮评估集中在中央层面，焦点则集中在有关增值税方案的设计上，其中，增值税共享、税收基数返还和系数返还成为方案成败的关键点。之所以如此看重增值税，原因就在于，作为稳定的税收来源，它将是税制改革后最大的税种，占整个税收比重的43.7％，占流转税的75％。

　　反复讨论的结果，\"共赢\"三原则得以最终确定：承认地方税收基数全部返还，中央与地方按照75∶25的比例分享增长增值税，按照1∶0.3系数返还办法激励地方增收。核心原则是\"保地方利益，中央财政取之有度\"。

　　经过日夜奋战，在7月23日全国财政、税务工作会议之前，拿出了第一个方案初稿。这一方案立即送到了江泽民办公桌上。当时江泽民说：有的同志看了这个方案，说你们搞集中收入、集中权力，把地方的财力收上去，还不如搞统收统支。我们总是要向前走，绝对不会回到统收统支的老路上去。同志们要有改革的思想，要了解社会主义市场经济怎么搞，财税改革的原则是什么？现在的体制是不适应市场经济的落后体制，没有哪个国家是这样搞的。

　　7月23日，全国财政、税务工作会议在北京召开，负责财税改革工作的常务副总理朱镕基到会，并作了具体部署：马上成立财政和税制领导小组，请刘仲藜负责，再请计委、经贸委、体改委、税务总局这些部门负责同志参加，还要调一些熟悉国内外财税制度，又懂得法律，能够动笔头子的人来讨论，设计、起草财政税制改革方案。

　　朱镕基在参加会议的前一天，已向江泽民明确表示，一个半月之内要拿出初步方案，向中央汇报。

　　1993年8月底至9月初，国务院总理办公会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议先后讨论并原则通过国家税务总局起草的税制改革方案。

　　随后，分税制改革的第一个方案出台，把税源分成中央税、地方税和中央地方共享税3种，目的是把地方拿大头、中央拿小头的财政格局掉个个，当时有人认为，\"这简直就是在割地方大员的肉\"。一些地方反应强烈，认为这个方案比较\"紧\"，对方案发出了强烈的\"反对\"信号。一些发达省份不同意搞分税制，担心会严重削弱其自身的经济实力。而欠发达地区也提出异议，因为这些省份均为\"烟酒财政\"，长期靠\"小烟\"、\"小酒\"支撑，当时已经决定对小烟、小酒征收消费税，按照分税制的设计，消费税增量100％归中央。显而易见，这些地区是\"吃亏\"的。新疆则提出，作为贫困地区，他们希望增加增值税、消费税的分成比例。朱镕基果断决定，立即带领中央各有关部门负责同志赴地方，与地方党政要员对话，宣传改革意义，说明改革方案，听取意见，改进完善。

　　从1993年9月9日到11月21日的74天时间，朱镕基亲自带队，带领60多人的大队人马，包括了体改办、财政部、国家税务总局及银行等部门的同志，先后分十站走了海南、广东（广州、深圳）、新疆、辽宁（沈阳、大连）、山东（青岛）、江苏、上海（浙江）、北京、天津、河北等17个省、市、自治区（包括计划单列市）。这其中最关键的一站是广东。

　　广东的财政包干体制运行力度一直较大，对地方经济作用也大，因此对分税制的理解有些吃力。头两天他们明确要求继续实行包干制，经反复解疑释惑，他们开始认真考虑，但提出了两个要求：一是基数问题，方案是以1992年为基数，广东省提出要以1993年为基数，主要理由是1993年全省经济和财政增长快，符合中央保既得利益原则；二是希望原有对企业的减免税政策保留几年或取消后，增加的税收几年内不参与体制分配，留在地方。后面这个要求北京方面做了让步，同意5年内留给地方。争议最大的是基数问题，财政部的同志不同意以1993年为基数，主要原因是财政从未以也不能以未发生的数字为基数，担心地方在数字上弄虚作假，会产生极大的不规则行为。为了最大限度地争取地方对改革的支持，朱镕基同意了广东省的要求，把1993年的收入数作为基数。

　　在这两个多月里，每次谈判都不轻松，经常加班加点，有的时候通宵达旦，车轮大战。中央原定的分税制方案在地方政府的强烈要求下不得不作出一系列调整、妥协与让步。但实行全国统一分税制改革的大原则，始终没有动摇。朱镕基后来回忆说：\"实行分税制，来自地方的阻力非常大。我是一个省一个省地去谈，商量，妥协，总算谈下来了，我自己则掉了5斤肉。\"

　　1993年11月，中共第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中有一段专门论述财税体制改革，共有800多字，包括三项内容：一是把现行地方财政包干制改为分税制，建立中央税收和地方税收体系；二是改革和完善税收制度，推行以增值税为主体的流转税制度；三是改进和规范复式预算制度。在分税制改革的历程上，十四届三中全会起了\"一锤定音\"的决定性作用。

　　1993年12月15日，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起在全国施行。

　　何谓分税制改革

　　分税制改革，狭义上是中央和地方财政分税制度，广义上是理顺中央和地方分配关系的改革，包括分税制和转移支付制度，是解决各级政府间财政分配关系的制度。

　　分税制改革的指导思想是：正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长；合理调节地区之间财力分配；坚持统一政策与分级管理相结合的原则；坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。

　　分税制改革的具体内容，可以用六个词来概括：\"分权、分税、分机构\"，\"返还、挂钩、转移支付\"，前三个是改革的主体内容，后三个是辅助措施。

　　\"分权\"定支出，是划分、明确中央和地方政府的事权，相应确定财政支出范围。

　　\"分税\"定收入，是按税种划分各自的财政收入范围，将全部税收划分为中央税、地方税以及中央与地方共享税。

　　\"分机构\"建体系，是将原一套税务机构分设为国税、地税两套税务机构，分别负责征收中央收入和地方收入，建立了相对独立的地方财税工作体系。

　　税后\"返还\"的目的，是实现改革方案\"保存量，调增量\"的原则，确保地方既得财力。将实行\"分税\"办法后，1993年中央从地方净上划的消费税全部和增值税75％部分全额返还给地方，并以此作为以后中央对地方税收返还的基数。

　　系数\"挂钩\"的作用，是使中央给地方的税收返还数与中央实得\"两税\"（增值税和消费税）的增长同向不同步。既让地方税收\"返还\"是增长的，又逐步提高中央收入占财政收入的比重。1994年后税收返还数额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税平均每增长1％，中央财政对地方的税收返还增长0.3％的系数确定。

　　\"转移支付\"是确保分税制改革成功的重要保障措施。中央通过分税制集中的财力，不断加大对落后地区的转移支付，能缓解区域经济社会发展的不均衡，促进地区间协调发展和中华民族大家庭的和谐与安定。

　　改革无止境

　　1994年建立以分税制为基础的分级财政管理体制，带有强烈的制度创新性质。这次改革，初步理顺了中央与地方之间（主要是中央与省级之间）的财力分配关系，大大淡化了政府与企业的行政隶属关系控制，为政府适应市场经济发展、正确发挥调节经济和社会生活的职能作用创造了条件。

　　从1993年到2007年，全国财政收入增长了10.8倍，年均增速19.3％；全国财政收入占国内生产总值的比重，也由1993年的12.3％提高到20.6％，大大增强了国家财政实力。同时，中央调控能力显著提高，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％提高到2007年的54.1％。中央对地方的财政转移支付快速增长，为中央调节地区间的利益差提供了有力的支撑。2007年全国地方本级支出的37％，其中中西部地区本级支出的54％，来自中央财政的转移支付，终结了中央向地方\"借钱\"的历史。

　　当前，改革省以下政府间财政分税体制和完善地方收入体系等新的改革，都在酝酿准备之中。

　　实践无止境，改革创新无止境，财税体制改革将继续伴随和推进中国社会经济的科学、健康、持续发展。