第45章 规范干部挂职路径(1)

　　目前迫切需要解决干部挂职制度存在的问题，以不断实现制度创新的突破，确保这项制度在不断完善的前提下，发挥出更大的作用。

　　名嘴王志到云南丽江市挂职副市长的消息不胫而走，一时在社会上被传得沸沸扬扬。2008年10月22日上午，王志抵达丽江任职。至此，关于他挂职的传言尘埃落定。

　　所谓挂职，有专家解释为，就是干部在不改变行政关系的前提下，到另外地方（岗位）委以具体的职务锻炼的一种临时性任职行为。这次王志挂职成为舆论焦点，与其说是因他身份特殊，还不如说是公众对挂职这种制度性安排产生了困惑和怀疑。

　　据了解，作为干部人事制度的一个重要组成部分，干部挂职锻炼在我国已经实施多年，并且成为我国政治生活中，从中央到地方的一项重要的惯例性政治现象，或是一项“准制度”。

　　但记者调查发现，目前我国干部挂职中还存在组织人事部门管理粗放、各主体单位权限和责任不明确等弊端，导致部分干部挂职锻炼走形式，背离了组织派遣的初衷，经常引起社会公众的非议，在一定程度上影响了党政机关和挂职干部的社会形象。

　　接受采访的有关专家认为，挂职对于我国干部的锻炼和培养及其中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。目前迫切需要解决干部挂职制度中存在的问题，以不断实现制度创新的突破，确保这项制度在不断完善的前提下，发挥出更大的作用。

　　颇具特色的培养模式

　　2008年10月15日，重庆市迎来中组部、团中央第九批赴渝博士服务团。据统计，自1997年7月至今，通过博士服务团活动，重庆市先后引进123名博士挂职，有23名博士自愿留在重庆，其中19人先后走上副厅级以上领导岗位。

　　在我国，人们对干部挂职锻炼早已耳熟能详。还在延安时期，陕甘宁边区政府就曾派出大量干部到基层协助粮食税款的征收，这被视为干部挂职的雏形。新中国建国后，党和政府为实现不同阶段的工作目标，也多次派干部到基层挂职。改革开放以来，干部挂职被赋予新的时代内涵，用于干部培养和经济建设主战场。

　　随着我国干部挂职作用的显现，干部挂职制度也被逐渐固定化和法制化。《中华人民共和国公务员法》第六十六条规定：“根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。”

　　中共中央于1991年9月6日颁布《关于抓紧培养教育青年干部的决定》，对青年干部挂职锻炼工作的指导思想、选派挂职锻炼干部的对象和条件、办理青年干部挂职锻炼的程序、青年干部挂职锻炼的去向、职务安排、管理和教育等方面作了相应的规定。

　　中共中央组织部1994年9月29日颁布的《关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》中，对干部挂职中选派挂职锻炼干部的对象和条件、干部挂职锻炼的去向和职务安排以及办理干部挂职锻炼的程序等方面作了更进一步的细化。

　　2000年6月，中共中央组织部《深化干部人事制度改革纲要》中给了干部挂职明确的地位，称之为“干部挂职锻炼制度”。

　　2006年5月29日，时任人事部副部长尹蔚民在上海举行的“公务员精神研讨会”上说，我国将探索建立干部基层锻炼制度。“以后国家将有计划地选派干部到改革开放第一线、到条件艰苦困难较多的地方、到基层和群众最需要的地方去经受锻炼和考验，增长本领。”

　　那么，全国到底有多少干部挂过职呢？记者无法查询到一个权威的统计数字，但根据各种大量的报道来看，如果把以各种形式挂过职的干部统计出来，必然是一个宏大的队伍！

　　挂职内涵在不断延伸

　　记者调查发现，尽管中央的多个文件中所提挂职干部，大都特指党政机关干部。但在实际操作中，按照中央推进干部交流工作制度化，疏通党政机关、国有企业、事业单位之间干部正常流动渠道的要求，挂职干部早已突破权力部门干部的范畴，教育、新闻、文艺界人士到政府挂职也多有所见。

　　典型的例子，有著名相声演员牛群，2000年到安徽蒙城挂职副县长，后来成功地转为专职。相类似的还有跳水名将熊倪，2002年3月到湖南益阳市朝阳开发区挂职，任管委会工委副书记和副区长。2003年8月，中国农业大学副教授何慧丽到河南省兰考县挂职副县长。

　　作家挂职也始终是文艺界的惯例。比如《金光大道》的作者浩然，从1986年就到河北三河市挂职。

　　据了解，各地对挂职干部的职务安排，既有虚职也有实职，虚职如各级的助理、农村工作指导员等。实职如市、县、乡（镇）党政副职等，也有少量任村党支部书记正职。

　　记者调查发现，我国干部挂职已经形成上挂、下挂、平挂和外挂等多种形式。上挂是指基层单位的干部，特别是西部地区和少数民族地区的基层干部，到中央国家机关和发达地区挂职。下挂是上级机关选派干部到下级机关挂任，尤其是到西部地区或革命老区挂职。平挂是指国家各部门之间、各对口省市之间，相互交流干部，互相挂职。

　　近年来，这种挂职还发展到国外，称为外挂。比如2003年9月1日，48岁的韩国干部李东浩到安徽省亳州挂职。此前，亳州市计划委员会的干部张冠军也走出国门，赴韩国挂职锻炼。

　　“从目前看，下挂最盛行，并呈扩大趋势，相比之下其他挂职形式人数要少得多。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授接受记者采访时认为，“干部挂职改变的只是挂职干部的工作关系，其人事行政关系和工资关系均保留在原单位，不占被挂单位编制。在何时、选派何人到何单位去挂职，以及让干部挂何职、时间多长等问题，都是由相关组织部门决定并与接受挂职干部的单位事先协商而组织实施。挂职锻炼结束后，一般会根据双方意愿进行双向选择。”

　　“干部挂职之所以能大规模推行且长盛不衰，这与组织人事部门对干部素质的理解有关。”南开大学博士生导师齐善鸿教授对记者说，组织人事部门对干部选拔标准，一直强调全面发展、德才兼备，对那些阅历丰富、善于做群众工作的人，往往委以重任，而挂职则刚好为培养这类干部提供了平台。

　　2002年10月至2003年10月期间，国家行政学院龚维斌教授曾挂职江苏省海门市副市长一职，对挂职有着切身的感受。

　　“各种形式的挂职不仅对于挂职者本人，而且对于选送和接收挂职干部的单位和地区来说，都具有积极的意义。”2008年11月2日，龚维斌在接受记者采访时表示，“挂职可以使挂职干部增长实际工作的经验，增长才干，经受实际工作的磨练和锻炼。有时挂职也可以使接受挂职干部的单位和地区，得到一些技术、项目、观念和信息方面的支持和帮助。”

　　部分挂职出现变异

　　记者在采访中了解到，干部挂职不少肩负“特殊任务”，比如招商引资、带去相应的资金和项目、协助企业进行改制，等等。另外，在选派挂职干部时，不仅强调工作能力强和政治素质好，而且对学历和年龄都有硬性要求。

　　“各地在选拔挂职干部时，基本遵循个人报名、单位推荐、组织部门考察、党委或者选派机构决定等环节。”北京某机关的一位长期在组织部门任职的工作人员向记者透露，“当前在有些挂职干部选定上，民主和透明度不够，以致于有些培养价值不大的干部挤进了这个行列。部分单位甚至把这项制度变为权力角逐的工具——有些单位领导为平衡考虑，将彼此不合的下属中的一方安排挂职；有些单位领导将那些不服从自己管教的干部派出去；还有的则是为平衡权力之争，将其中一些暂时无法安排职务的干部派去挂职。”

　　在追踪采访中记者发现，因为干部挂职大都时间不长，短则一年半载，长也不过两三年，所以在挂职干部中，短期行为难以避免，“过客”思想也比较普遍，有些干部甚至把挂职当成公费旅游，缺乏在基层经受磨练和提高本领的思想动力。

　　“实际上，并非所有接收单位都欢迎挂职干部，这与我们的干部挂职制度设计存在问题有关。”记者有一位曾经在湖南某县挂职副县长的朋友反映，“由于挂职时间短，有些接收单位顾虑也比较多，怕打乱正常的工作秩序，也不愿意安排具体的、分管某方面工作的实职给挂职干部。同时，挂职干部‘空降’，群众对其能力不了解，缺乏民意基础，工作往往难以展开。”